פרוטוקול:96

היו"ר מיכאל איתן

בוקר טוב לכולם. אני רוצה לפתוח את הישיבה בנימה אופטימית, משום שאנחנו מתקדמים די יפה. אנחנו משלימים היום את חוק-יסוד: נשיא המדינה ולאחר מכן את חוק-יסוד: מבקר המדינה, ואחר כך חוק-יסוד: הצבא וחוק-יסוד: משק המדינה.

אנחנו בחוק-יסוד: נשיא המדינה. אנחנו דנים בסעיף 20.

שמעון שטרית

אתם קבעתם עמדה בעניין הדרישה לחתימת קיום, האם זה דרוש בכלל? הרי זה מעט אנכרוניסטי.

סיגל קוגוט

לחנינה לא יצטרכו חתימת קיום. לדברים אחרים יצטרכו, למסמכים שהנשיא צריך לחתום עליהם לפי חוק, אבל לא לכל מסמך רשמי שיוצא מהלשכה כמו היום.

שמעון שטרית

מה למשל, מינוי של נשיא האגודה של מגן-דוד-אדום? מינוי של שופט?

סיגל קוגוט

נכון. מינוי של שופט.

שמעון שטרית

למה הוא צריך? מה הרעיון?

סיגל קוגוט

הרעיון בחתימת קיום הוא שאין גם ביקורת פרלמנטרית, הנשיא לא נותן דין-וחשבון לכנסת על מעשיו, ולכן יש שר שאחראי. זה קיים בחוקות רבות שבדקנו. מקובל מאוד במשטרים כמו שלנו שלמשל לפני הפרלמנט מתייצב שר, ולכן יש חתימת קיום על המסמך שהנשיא חותם עליו באופן טקסי ממילא.

שמעון שטרית

אביא דוגמה: פסק-דין של בית-המשפט העליון - שר המשפטים הוא הגורם בעל האחריות הפרלמנטרית לגביו, ואם יש דיון על בית-המשפט העליון עונה בו שר המשפטים. אם כן, למה הנשיא צריך להיות חתום על פסק-הדין?

סיגל קוגוט

מה עניין הדוגמה לנושא?

שמעון שטרית

אני הבאתי דוגמה שנראית קצת מוקשית בעינייך. שפת הדיבור של בית-המשפט העליון היא פסקי-דין, זו שפת הדיבור שלו מול הכנסת, מול הציבור וכו'. שפת הדיבור של הכנסת היא חקיקה. האחריות למינהל בתי-המשפט היא של שר המשפטים; האחריות לפסקי-הדין אינה שלו, היא של השופטים בלבד. כשהנשיא חותם על מינוי הוא חותם לפי המלצה של שר כלשהו.

סיגל קוגוט

החתימה מבטאת את האמירה שזה לא אקט של שיקול דעת שלו. האקט הוא לא של שיקול דעת. האקט היחיד של שיקול דעת הוא בחנינה, ועל זה אמרנו שנביא גרסה שלפיה תהיה התייעצות עם שר המשפטים, אבל לא חתימת קיום של שר המשפטים. הדבר השני הוא ההמלצות של הנשיא בהרכבת ממשלה, וגם על זה לא יחול הצורך בחתימת קיום. אבל חתימת הנשיא על כל שאר הדברים היא טקסית, הוא לא מפעיל לגביהם שיקול דעת - לא על מינוי שופטים ולא אמנה שהכנסת אשררה או אישרה - לפי הגרסה שתתקבל בחוק-יסוד: הכנסת. כל הדברים האלה הם טקסיים וחתימת הקיום מבטאת את הרעיון שהנשיא לא יכול שלא לחתום, אי-חתימה שלו לא פוגעת בתוקף המסמך, אין לחתימה משום ביטוי לאחריות ביצועית שלו לאקט הזה.

שמעון שטרית

ובדברים אחרים יש לו אחריות ביצועית?

סיגל קוגוט

לדברים שיש לו בהם שיקול דעת אמיתי נביא גרסה שלפיה לא תידרש לגביהם חתימת קיום, כלומר החנינה והתפקידים שלו בהרכבה ובפיזור של ממשלה או כנסת. זה מה שהוחלט בישיבה הקודמת.

שמעון שטרית

אני מציע לבחון שוב את השאלה אם לא די שמי שאחראי לאקט המשפטי שמתנהל עד שהוא מגיע לחתימה של הנשיא, מי שאחראי לחלק הקודם לחלק של הנשיא, אחראי עד אותו שלב, והנשיא אחראי לחתימתו. אתה מצמיד לו "חונך", שמלווה אותו וחותם אתו חתימת קיום. לדעתי, זה לא מכובד.

אם ועדה המליצה והנשיא חתם על מינויו של שופט - אם שר המליץ ודאי שהוא לא צריך לקיים את חתימת הנשיא על החלטתו שלו - יש החלטה של ועדה, בחירה של ועדה וחתימה של הנשיא. לדעתי הנשיא יכול לעשות את הפעולות האלה בלי חונך בדמותו של שר. וכבר צמצמנו את זה לקטעים שהוא מפעיל בהם את שיקול דעתו. לדעתי גם בקטעים אחרים זה לא ראוי. אם מכבדים את נשיא המדינה, הוא חותם על הדברים האלה, וחתימת הקיום הזאת לא נדרשת, כי חתימת הקיום היא חתימה שנותנת תוקף למעשה הנשיא. זה לא מכובד. הנשיא חותם חתימה חסרת חשיבות, ומי שהחתימה שלו חשובה זה חותם חתימת הקיום.

איל זנדברג

שתי החתימות חשובות, כל אחת לצורך אחר. אחת חשובה לצורך סמלי ואחת - לצורך הביקורת השיפוטית. זו לא גורעת מזו וזו לא פוגעת בכבודה של זו. זה מקובל במדינות אחרות.

שמעון שטרית

אתה תתקוף את המינוי עצמו בתקיפה עקיפה בלאו הכי. אתה תוקף בתקיפה עקיפה, מה זה משנה מי חתום? הרי כל הרעיון של ביקורת על הנשיא הוא של תקיפה עקיפה, אז מה זה משנה אם יש לך חתימת קיום או אין לך חתימת קיום? בכל מקרה ביקורת שיפוטית תהיה לפי קונספציה של תקיפה עקיפה.

סיגל קוגוט

החותם חתימת קיום הוא גם הנושא באחריות הפרלמנטרית.

שמעון שטרית

אבל הוא אחראי בקטע שקדם לחתימה של הנשיא. אם הוא בלאו הכי אחראי, למה צריך להשפיל את הנשיא? אפילו בדברים פשוטים צריך שיהיה לו חונך על ידו? לדעתי זה לא לעניין.

איל זנדברג

הוצג מסמך שמראה שמדינות בוגרות יותר - אם הטענה היא על בגרות של עם או של מדינה - שימרו את הרעיון של חתימת הקיום.

הוצעה הצעה לצמצם את חתימת הקיום ולהבחין בין סמכויות שונות, פרופסור שטרית הזכיר את הכפילות המיותרת בכך שמי שממליץ הוא גם מי שחותם, אותו שר, ולכן זה מיותר. נדמה לי שבחלק מהחוקים הגוף הממליץ הוא לא תמיד אותו שר שחותם חתימת קיום ולא תמיד יש זקיפה משפטית. לכן עדיף להתמקד בגוף הממליץ או בהמלצה. המעשה עשוי אחרי שהנשיא חותם, ואז גם מבחינה משפטית זה לא יהיה נכון להגיד שבלאו הכי אפשר לתקוף את הממליצים. חתימת הקיום מגבשת את המעשה המשפטי, ואז גם הדיון המשפטי עוסק בשר, בחבר הממשלה, ולא בנשיא המדינה. גם על זה דיברנו בישיבה הקודמת, שרוצים להרחיק את נשיא המדינה מהתקפה חזיתית בשאלת הביקורת השיפוטית כן או לא. נראה שיש כאן יותר מזה שהשיקולים כבר עלו, ולכן לא בטוח שיש טעם בהחלטה חפוזה לוותר על כל הפרוצדורה הזאת.

הלל סומר

אני העליתי דברים די דומים בישיבה הקודמת. הדבר שהטריד אותי, ולא קיבלתי עליו תשובה, הוא אם אנחנו מבינים ומסכימים שחתימת הקיום כשמה כן היא, קונסטיטוטיבית. כלומר בהעדר חתימת קיום האקט של הנשיא לא תקף. אם זאת ההבנה, ונדמה לי שזאת ההבנה המילולית של המונח "חתימת קיום", אז יש לי בעיה, כי החתימה מחזירה את הנשיא לתפקיד הבובה.

שמעון שטרית

השם "חתימת קיום" מלמד שאין קיום בלי חתימת קיום.

היו"ר מיכאל איתן

אנחנו השארנו את זה די עמום בישיבה הקודמת. אני שאלתי אז את השאלה, מה יקרה אם הנשיא לא חותם?

שמעון שטרית

הנשיא לא חותם? היתה לכם עמדה ברורה שהנשיא חייב לחתום?

איל זנדברג

יש מסורת חוקתית של נשיא המדינה. אם רוצים לשנות אותה, צריכה להיות לזה איזו אמירה, סיבה טובה.

שמעון שטרית

המסורת החוקתית עומדת היום לבחינה מחודשת. אם המסורת החוקתית נכונה אנחנו נאשר אותה, אם המסורת החוקתית ראויה לתיקון אנחנו נתקן אותה. כל מה שאמרת לי זה שבמדינות אחרות יש חתימת קיום.

איל זנדברג

לא, זה היה מענה על הטענה שלך שאנחנו אומה צעירה.

שמעון שטרית

אומה צעירה שצברה ניסיון במשך 50 וכמה שנים, ועכשיו הגיוני שהנשיא שלה לא יהיה בובה. ואם אתה רוצה ביקורת פרלמנטרית, היא קיימת.

גדעון סער

למה יש צורך בחתימת הקיום מבחינה עניינית?

איל זנדברג

זה קשור לביקורת השיפוטית.

שמעון שטרית

היא קיימת גם ככה.

איל זנדברג

הנשיא אינו עומד לביקורת שיפוטית, גם כאשר מעשיו דורשים זאת. בכל זאת הוא רשות מרשויות המדינה, והפעולות שהוא חותם עליהם, גם חתימה סמלית, צריכות להיות מבוקרות על-ידי בית-המשפט. צריך לאפשר לתקוף את המעשה, אבל לא את נשיא המדינה. חתימת הקיום של חבר ממשלה מאפשרת גם ביקורת שיפוטית וגם ביקורת ציבורית במובן הזה שחבר הממשלה אחראי כלפי הכנסת וצריך להסביר לה את המעשה. יש פה אומנם קשר בין פעולה סמלית לבין פעולה ביצועית משפטית.

גדעון סער

לפי מה שאתה אומר, צריך להיות שיקול דעת מהותי של השר, זה לא חתימת קיום. אם זאת עילת התקיפה, אם על זה מבוססת עילת התקיפה, אם על זה מבוססת אחריות פרלמנטרית, אז זה לא מעשה סתם, ואז כבר יש שאלה מי נותן את החנינה. אולי בכלל שר המשפטים נותן את החנינה?

סיגל קוגוט

החנינה כבר יצאה מכלל זה. אנחנו מדברים עכשיו על האקטים הסמליים. בחנינה תהיה גרסה שלא דורשת חתימת קיום. במינוי שופטים הוועדה מחליטה, ומעשה הנשיא הוא רק טקס. לנשיא אין שיקול דעת במינוי שופטים.

גדעון סער

ושר המשפטים צריך לחתום חתימת קיום?

קריאה

זו בדיוק היתה ההערה של ד"ר סומר.

גדעון סער

זה מה שאני לא מבין, למה לשר המשפטים יש שיקול דעת מהותי בהחלטה של הוועדה לבחירת שופטים? נניח שהוא הפסיד בוועדה, ואחר כך הנשיא חתם על המלצתה.

היו"ר מיכאל איתן

העניין הזה הוא קצת בעייתי, כי שר המשפטים הוא גם יושב-ראש הוועדה. אבל יכול להיות ששר המשפטים הוא לא יושב-ראש הוועדה, ואז זה מסובך עוד יותר.

הלל סומר

הוא יכול להפסיד גם כשהוא יושב-ראש הוועדה. נתנו לו פה סמכות וטו מהותית, וצודק גדעון בכך שאנחנו אומרים שהוא צריך להפעיל שיקול דעת. אנחנו כמעט מחייבים אותו להפעיל את הווטו שלו. זה בעיני לא נכון מבחינה חוקתית.

איל זנדברג

אני לא בטוח שעד היום היתה התמודדות עם העניין הזה, כי הוא לא עלה בבית-משפט או במאמרים. לפעמים גם שיקול הדעת בחתימת הקיום מוגבל עד מאוד. לפעמים גם השר לא יכול להטיל וטו. חתימת הקיום לא נותנת לו לשקול הכול מחדש ולהחליט מחדש לגופו של עניין. היקף שיקול הדעת גם של חותם מטעם הממשלה הוא מוגבל לפעמים.

הלל סומר

אני רק רוצה להבחין, מכיוון שנראה לי שהמטרה העיקרית של חתימת הקיום היא לאפשר את הביקורת השיפוטית על האקט - זה הדבר שמטריד אותנו, כי הביקורת הפרלמנטרית חשובה קצת פחות. היא חשובה פחות במובן זה שאם יש המלצה היא תתקבל, ואם הכנסת תרצה להביע את דעתה היא תביע את דעתה בין שיש את מי להאשים בין שלא. הרי הנשיא לעולם לא פועל, כפי שנאמר, על דעת עצמו. תמיד יש אקט שקדם לאקט שלו, של רשות מינהלית אחרת, הוא אף פעם לא פועל לבדו.

קריאה

חוץ מזה, הכנסת בדרך כלל רואה עין בעין עם הנשיא.

הלל סומר

אבל לגבי הביקורת השיפוטית על האקט עצמו, אני לא רואה מניעה שהיא תתאפשר - במקום לעשות אותה בשיטה הישראלית המקובלת. ככה אנחנו דורשים חתימת קיום כדי שיהיה אפשר לבטל את חתימת הקיום. בואו נגיד שאפשר לעשות ביקורת שיפוטית על האקט עצמו, בלי לפגוע בנשיא המדינה. למה זו בושה ללכת ישר?

קריאה

אתם רוצים ביקורת שיפוטית על הנשיא?

הלל סומר

לא על הנשיא. אבל גם הוא רוצה חתימת קיום, הוא רוצה ביקורת שיפוטית על הנשיא, הוא רק מכניס את זה בדלת האחורית.

היו"ר מיכאל איתן

הכוונה היא בסופו של דבר לסיים את התהליך בחתימת הנשיא ולא לקיים אחר כך עוד שלב; לעשות את כל מה שאפשר לעשות עד לחתימת הנשיא.

שמעון שטרית

כל התהליך עד חתימת הנשיא כפוף לביקורת שיפוטית. זה לא משנה אם יש חתימת קיום או אין חתימת קיום.

קריאה

גם חתימת הנשיא?

שמעון שטרית

חתימת הנשיא לא משריינת, כי בהתקפה עקיפה העניין פתוח לביקורת. אבל לא החתימה שלו, אלא החוקיות של המעשה מתבססים על מה שהיה עד חתימת הנשיא.

היו"ר מיכאל איתן

אם הנשיא חתם, מה תוקפים עכשיו?

שמעון שטרית

תוקפים את המעשה עצמו. נניח ששופט התמנה שלא כדין. עד היום בתי-המשפט לא התערבו בשום תיק ששופט התמנה שלא כדין. כשאני סיימתי את כהונתי היה מקרה של קאדי שהתמנה, הדבר פורסם ב"רשומות", והממשלה החליטה לדון בו מחדש. היא ביטלה את המינויים, שני אלה הגישו בג"ץ וביטלו את המינויים. לו זה היה מינוי של שופט הם לא היו נוגעים בו, אבל היה מדובר בקאדי ולכן היה מותר. התקיים דיון, החליטו שאפשר לבטל את המינוי, והוא בוטל. זה עוד לא הגיע לשלב של חתימת הנשיא, כיוון שטקס ההשבעה עוד לא התקיים, אבל אם טקס ההשבעה היה מתקיים?

גדעון סער

זאת שאלה מעניינת. אם מתקיים טקס השבעה אי-אפשר לתקוף החלטה של הוועדה לבחירת שופטים?

קריאה

בטקס ההשבעה כבר יש כתב מינוי חתום של הנשיא, כבר יש מינוי.

גדעון סער

אדם מונה לתפקיד מינהלי, חתמו על המינוי שלו, אבל הוא מונה שלא כדין.

הלל סומר

אם זה הושג במרמה, אפשר. יש פסק-דין בעניין החנינה שאפשר ליישם אותו גם לעניין הזה.

היו"ר מיכאל איתן

אתם מדברים על העניין של בטל ובטל מלכתחילה, מעיקרו. אתה טוען שאם יש עילות מספיקות אפשר להגיד שהמינוי לא נכנס לתוקף כלל.

הלל סומר

אפשר לבטל אותו, כמו את החנינה.

היו"ר מיכאל איתן

בהנחה שאפשר לבטל, מדוע לא ביטלו את מינוי הדיינים האלה על-פי החוקים שלפיהם אפשר להדיח דיינים? מדוע היה צריך לעשות את זה לאחר שהפרסום ב"רשומות", שזה כבר כאילו הם דיינים בתוקף.

הלל סומר

אני לא מכיר את המקרה הזה.

היו"ר מיכאל איתן

אני אשאל אחרת. נניח שאני רוצה לפסול מינוי של שופט - לפני הטקס, ויום לאחר הטקס אני רוצה לפסול מינוי אחר מאותן עילות בדיוק. יהיה שינוי בפרוצדורה?

שמעון שטרית

לא, אותו הדבר.

היו"ר מיכאל איתן

ואם זה יקרה חודש לאחר מכן?

שמעון שטרית

השאלה מה הפרשנות של החוק.

הלל סומר

אפשר להחזיר את זה לוועדה לבחירת שופטים. במקרה כזה הפתרון שלך הוא אחר. סעיף 74 לחוק-יסוד: השפיטה מאפשר לחזור לוועדה לבחירת שופטים ולבקש להפסיק את כהונת השופט. חתימת הקיום לא צריכה לשנות את זה. גם חתימת הקיום מגינה עלינו לשבועיים, מכיוון שהיא נחתמה אחרי התהליך.

היו"ר מיכאל איתן

סעיף 20(א): "הכנסת רשאית, בהחלטה, להעביר את נשיא המדינה מכהונתו, אם קבעה כי אין הוא ראוי לכהונתו מחמת התנהגות שאינה הולמת את מעמדו כנשיא המדינה".

סיגל קוגוט

חלק מהפרוצדורה צריך להיות בחוק רגיל. לא צריך שכל הפרוצדורה הזאת תהיה בחוקה.

הלל סומר

בדיון הקודם עלתה שאלה שלא נענתה, האם הסעיף הזה מתייחס גם להתנהגות בעת שקדמה לכהונתו כנשיא ושמתגלה לאחר מכן? זו שאלה שצריך לתת עליה את הדעת.

היו"ר מיכאל איתן

אני חושב שכן.

הלל סומר

אז אני הייתי מציע להבהיר את זה. אם זאת העמדה, אני מציע שהיא תהיה ברורה.

היו"ר מיכאל איתן

סעיף 20(ב): "הכנסת לא תעביר את נשיא המדינה מכהונתו, אלא עקב קובלנה שהובאה לפני ועדת הכנסת על ידי עשרים, לפחות, מחברי הכנסת ולפי הצעת ועדת הכנסת שנתקבלה ברוב של שלושה רבעים מחברי הוועדה; החלטת הכנסת על העברת הנשיא מכהונתו טעונה אף היא רוב של שלושה רבעים מחבריה".

סיגל קוגוט

רק הרוב בכנסת שדרוש להדחת נשיא צריך להיות בחוקה.

הלל סומר

הצורך בהמלצה של הוועדה צריך להיות בחוקה.

סיגל קוגוט

אני לא יודעת אם אני אכתוב המלצה של ועדת הכנסת דווקא; שזה יהיה כפי שייקבע בחוק.

הלל סומר

כי זאת משוכה נוספת שהיא משוכה חוקתית.

סיגל קוגוט

אני יודעת, אבל לא כל משוכה אתה משאיר בחוקה.

היו"ר מיכאל איתן

מה זה מפריע שיהיה כתוב: הכנסת על-פי החלטת וכו'.

סיגל קוגוט

לא תמיד זאת ועדת הכנסת. אולי פעם הכנסת תרצה לשנות את החוק שזאת תהיה ועדת האתיקה. למה אני צריכה להכניס לחוקה דברים שאחר כך יצטרכו רוב של 80 חברי הכנסת כדי לשנות אותם? אין לזה שום סיבה.

היו"ר מיכאל איתן

אני לא רוצה שתרמזי שיצטרכו רוב של 80 חברי כנסת בשביל לשנות סעיף בחוקה . זו בעיה קשה, שלא נתנו עליה את הדעת.

סיגל קוגוט

אני אעשה איזו קומבינציה של הדברים העיקריים שצריכים להישאר בחוקה, והיתר - בחוק.

היו"ר מיכאל איתן

סעיף 20(ג): "ועדת הכנסת לא תציע להעביר את נשיא המדינה מכהונתו, אלא לאחר שניתנה לו הזדמנות לסתור את הקובלנה לפי נוהל שקבעה הוועדה באישור הכנסת; והכנסת לא תחליט להעביר את נשיא המדינה מכהונתו אלא לאחר שניתנה לו הזדמנות להשמיע את דברו לפי נוהל שקבעה ועדת הכנסת באישור הכנסת".

סיגל קוגוט

אני כן משאירה את הרוב הדרוש, של שלושה רבעים מחבריה.

אברהם רביץ

אותה התנהגות שאנחנו רומזים עליה היא התנהגות שפיטה לגבי כל אדם. לכל אדם רגיל היו קוראים לבית-משפט ושופטים אותו. אנחנו לא עוסקים בהתנהגות שמחמת האסתטיקה לא ראוי שהוא יהיה הנשיא, אלא בהתנהגות שגובלת בפלילים - סמוך לפלילי או אולי פלילי. מה קורה לאדם רגיל? הוא הולך לבית-משפט. את הנשיא אנחנו שופטים. אנחנו לא טריבונל משפטי, ואנחנו שופטים אותו בלי לאפשר לו לעבור את התהליך הרגיל של ראיות וסתירת הראיות וכל הדברים האלה, ואומרים לו נשיא אתה כבר לא תהיה אצלנו. רק בגלל השמועה.

היו"ר מיכאל איתן

יש מנגנונים שאתה קובע אותם על סמך הגדרות ואתה אומר: אם אדם עשה כך וכך וכך אז יהיה כך וכך וכך. יש מנגנונים שאתה בונה כשאתה אומר: אם 80 מתוך 120 חברי הכנסת החליטו - הם ינמקו, יהיה דיון ציבורי וכולם ידעו - אבל אם 80 חברי כנסת החליטו, כנראה יש משהו. יש חשיבות רבה לכהונת נשיא המדינה, אבל עם כל הכבוד היא עדיין לא זכות של כל אדם. ואשמתו או אי-אשמתו תוכרע רק בבית-משפט. יש כאן מעין הליך שיפוטי, מעין העמדה לדין והדחה מתפקיד, אבל זה מקובל בהרבה מדינות, והשיקולים כאן יכולים להיות שיקולים שהם לא משפטיים בהכרח. למשל, התגלה שנשיא המדינה אנס נשים וחלה על זה התיישנות. אומנם הדבר לא מוכח בבית-משפט, אבל הוא ידוע בציבור. הוא אפילו יכול להגיד: נכון עשיתי את זה, אני מצטער, אבל הכנסת מחליטה שזה לא מתאים שאדם כזה ימשיך להיות נשיא.

קריאה

השאלה מה קורה כשהוא אומר: לא נכון, לא עשיתי את זה.

היו"ר מיכאל איתן

כשהוא אומר: לא נכון ולא עשיתי - עומדות לפניו כמה אפשרויות. אחת מהן היא לומר: צריך להעמיד אותי לדין, אני מוכן לצאת לחופשה, אל תנקטו נגדי אמצעים, ימלא את מקומי מישהו אחר, וכשייגמר ההליך המשפטי אני אחזור.

סיגל קוגוט

אין הליך משפטי.

היו"ר מיכאל איתן

יש חקירה ותהיה המלצה של היועץ המשפטי להגיש נגדו כתב אישום, ואז הכנסת תידרש לכל מה שהיא צריכה להידרש על מנת שישחררו אותו מתפקידו לגמרי. אבל במהלך הזה עד להגשת כתב אישום ועד להחלטה של 80 חברי הכנסת, הוא יכול להישאר ושום דבר לא קרה לו מבחינת כהונתו כנשיא. נקודת המפתח כאן היא להשיג רוב של 80 חברי הכנסת. לתאר מצב ש-80 חברי כנסת יתלכדו פוליטית - ואם אתה חושב שאין די ב-80 אפשר אולי להעלות את המספר ל-90 - אם 80 איש יחליטו שנוצרו הנסיבות, אז זאת העילה. אני סומך על שיקול דעתם של 80 חברי הכנסת האלה מתוך 120. אבל העניין הוא שאין לך כלי אחר. אין כלי אחר.

סיגל קוגוט

זה משלים את ההחלטה של הוועדה בישיבה הקודמת, לשמר את החסינות של הנשיא כמו שהיא היום, קרי, שהוא האדם היחיד במדינה שלא מעמידים אותו לדין, אפילו אם לפי החקירה והממצאים יש המלצה. לא כמו ראש ממשלה או שר או כל אדם אחר שמעמידים לדין, את הנשיא לא מעמידים לדין.

אברהם רביץ

תמורת החסינות הזאת יש הסיכון שיפטרו אותך מתפקידך בלי הליך משפטי רגיל.

איל זנדברג

ונוסף על כך, חוק-היסוד בניסוח היום מדבר על זכות טיעון בצורה מפורשת. הוא מבטיח ברמת חוק-יסוד שהנשיא יכול לבוא ולטעון את טענותיו בפני הוועדה ויכול להיות מיוצג. כן ראו את הצד של הנשיא.

היו"ר מיכאל איתן

סעיף 20(ג): "ועדת הכנסת לא תציע להעביר את נשיא המדינה מכהונתו, אלא לאחר שניתנה לו הזדמנות לסתור את הקובלנה לפי נוהל שקבעה הוועדה באישור הכנסת; והכנסת לא תחליט להעביר את נשיא המדינה מכהונתו אלא לאחר שניתנה לו הזדמנות להשמיע את דברו לפי נוהל שקבעה ועדת הכנסת באישור הכנסת".

אברהם רביץ

לו אני נשיא המדינה, הייתי מוותר על ההופעה בפני הוועדה.

היו"ר מיכאל איתן

לא בטוח, הנשיא קלינטון הופיע ושכנע.

קריאה

לפי הסקירה של מרכז המחקר והמידע של הכנסת בהרבה מדינות מקובל הליך כזה בפרלמנט.

היו"ר מיכאל איתן

סעיף 20(ד): "נשיא המדינה רשאי להיות מיוצג בפני ועדת הכנסת ובפני הכנסת על ידי בא כוחו, ובלבד שחבר הכנסת לא ישמש בא כוח הנשיא; ועדת הכנסת והכנסת רשאיות להזמין את נשיא המדינה להיות נוכח בעת הדיונים לפי סעיף זה".

סעיף 20 (ה): "דיוני הכנסת לפי סעיף זה ייערכו בישיבה שנועדה לעניין זה בלבד או בישיבות סמוכות זו לזו שנועדו כאמור; הדיון יתחיל לא יאוחר מעשרים יום אחרי החלטת ועדת הכנסת; על מועד תחילתו יודיע יושב ראש הכנסת לכל חברי הכנסת בכתב לפחות עשרה ימים מראש; חל תחילת הדיון שלא בזמן אחד הכנסים של הכנסת, יכנס יושב ראש הכנסת את הכנסת לשם קיום הדיון".

כל זה ירד לחוק.

סעיף 21(א): "הכנסת רשאית, בהחלטה שנתקבלה ברוב חבריה, לקבוע כי מטעמי בריאות נבצר מנשיא המדינה, דרך קבע, למלא תפקידו".

סעיף 21(ב): "הכנסת לא תקבל החלטה כאמור אלא לפי הצעת ועדת הכנסת שנתקבלה ברוב של שני שלישים". למה כאן שני שלישים ושם שלושה רבעים?

איל זנדברג

פה יש איזה בסיס אובייקטיבי בגלל חוות הדעת הרפואית.

היו"ר מיכאל איתן

"על יסוד חוות דעת רפואית שניתנה על פי כללים שקבעה הוועדה."

סעיף 21(ג): "החליטה הכנסת כאמור, יתפנה מקומו של נשיא המדינה מיום ההחלטה".

איל זנדברג

זה צריך להיכתב גם בסעיף הקודם.

היו"ר מיכאל איתן

סעיף 22(א): "נשיא המדינה יפסיק זמנית למלא תפקידו ולהשתמש בסמכויותיו -

(1) אם יצא את גבולות המדינה - משיצא עד ששב;

(2) אם הודיע לוועדת הכנסת כי נבצר ממנו, דרך ארעי, למלא תפקידו, וועדת הכנסת אישרה הודעתו ברוב קולות - מאישור ההודעה עד תום התקופה שקבעה הוועדה בהחלטתה או עד שהודיע נשיא המדינה לוועדת הכנסת שלא נבצר עוד ממנו למלא תפקידו, הכול לפי המוקדם יותר".

קריאה

הוא לא צריך להגיד למה נבצר ממנו?

סיגל קוגוט

בעבר זה היה מטעמי בריאות, אבל חבר הכנסת איתן תיקן את החוק על-מנת שזה יתאים גם לחקירה פלילית, זאת רק דוגמה.

היו"ר מיכאל איתן

לא. רציתי שיהיה כתוב חקירה פלילית. אז אמרנו שנשאיר. הוא הודיע לוועדת הכנסת.

קריאה

צריך לדבר על ההצדקה של סעיף 22(א)(1). האם כשהוא יוצא מן המדינה הוא חדל להיות נשיא?

סיגל קוגוט

מסעיף 22(א)(1) יוצא, שאם הנשיא נוסע, אפילו בשליחות המדינה, לייצג את המדינה, לא צריך שיהיה לו ממלא מקום. רוב הנסיעות של הנשיא לחו"ל הן בשליחות המדינה. הוא ממשיך להיות נשיא, אז פה בארץ יהיה נשיא במקומו? פתרנו את זה בחוק-יסוד: הממשלה, ופה צריך להיות אותו פתרון. החלטנו שכשראש ממשלה בחו"ל מישהו אחר מזמן את ישיבות הממשלה, וכששר בחו"ל, אם צריך לעניין מסוים ממלא מקום, אז לאותו עניין אפשר למנות לו ממלא מקום. גם בפתרון הזה צריך לחשוב על שתי סיטואציות, בייחוד כשמדובר בחנינה ובייחוד כשמדובר בהרכבת ממשלה או בפיזור הכנסת. זה רלוונטי גם לנבצרות מטעמי בריאות.

הרי לחו"ל הוא לא נוסע לחודשים, ואפשר לחכות יום-יומיים, אבל האם מילוי המקום של הנשיא כשהוא נעדר או כשהוא חולה - וזה יכול להימשך - היום זה לא מוגבל בזמן? בחוק-יסוד: הממשלה כתבנו שאחרי 100 ימים, שהם פרק הזמן של נבצרות זמנית, רואים את המצב כנבצרות קבע. צריך להחליט כמה זמן ינהג כאן, בייחוד כשיש סמכויות חנינה וסמכויות פוליטיות של הרכבת ממשלה ושל פיזור הכנסת. כשהוא צריך להסכים לראש הממשלה כשהכנסת היא לעומתית, כמה זמן אתה תיתן למישהו אחר?

היום יושב-ראש הכנסת ממלא את המקום בנבצרות זמנית.

איל זנדברג

ועדת הכנסת קובעת בשלב הראשון עד שישה חודשים, שלושה חודשים ועוד שלושה חודשים; על יותר מזה המליאה יכולה להחליט - בלי הגבלה.

הלל סומר

זה לא מה שכתוב היום. כתוב שלהחלטת הכנסת יש הארכת תקופה. זה לא עניין של המליאה. סעיף קטן (ב).

איל זנדברג

הארכת התקופה ליותר מפרק הזמן הזה טעונה החלטת הכנסת שהתקבלה ברוב חברי הכנסת.

הלל סומר

נכון, אבל זה לא מוגבל בעוד שלושה חודשים; אתה אמרת שזה שישה חודשים.

איל זנדברג

זה לא מוגבל בזמן.

הלל סומר

זה לא מוגבל בזמן, אבל אפשר לומר שאחרי פרק זמן מסוים תהיה לכנסת אפשרות נוספת להחליט להעביר אותו מכהונתו.

קריאה

זוהי נבצרות של קבע - אחרי 100 יום.

סיגל קוגוט

במצב של נבצרות של קבע בוחרים נשיא חדש. במצב הזה אתה תיתן ליושב-ראש הכנסת למלא מקום? זה בעייתי במיוחד כשהוא צריך לפזר את הכנסת.

איל זנדברג

צריך לקבוע משך זמן שהוא רלוונטי למצב של נשיא המדינה. לא בטוח שהשיקולים בקביעת משך הזמן לגבי ראש ממשלה ולגבי נשיא המדינה בעניין זה הם זהים, אבל סדרי הגודל צריכים להיות דומים.

הלל סומר

שלושה חודשים ושלושה חודשים - זה נראה לי בסדר.

קריאה

חצי שנה בלי נשיא זה המון זמן.

היו"ר מיכאל איתן

יש בינתיים ממלא מקום.

סיגל קוגוט

יש לך שתי סמכויות שמילוין על-ידי יושב-ראש הכנסת הוא בעייתי.

איל זנדברג

צריך להתייחס לסמכויות הבעייתיות באופן ספציפי. משך הזמן הזה הוא לגבי כל נבצרות. האם יושב-ראש הכנסת יכול לאשר את פיזור הכנסת? האם הוא יכול להטיל את הרכבת הממשלה?

הלל סומר

אם הוא ממלא המקום הוא ממלא המקום.

איל זנדברג

אבל זו סיטואציה בעייתית. אנחנו אולי לא רואים שהיא מתרחשת, שבתקופת הנבצרות דווקא יהיה צורך בשימוש בסמכויות, אבל זה בהחלט יכול לקרות. ככל שמאריכים את התקופה, הסבירות - הסטטיסטית לפחות - עולה.

היו"ר מיכאל איתן

אם אדם לא יכול לכהן בתפקידו חצי שנה הוא צריך לעוף מהתפקיד? לא.

סיגל קוגוט

השאלה היא עד כמה אתה חי עם ממלא מקום ומי הוא ממלא המקום ולצורך איזו סמכות הוא ממלא את המקום. מבחינת הנשיא אולי זה לא נורא, אבל בזמן שהוא לא מתפקד יושב-ראש הכנסת צריך לחתום על חנינה.

היו"ר מיכאל איתן

יכולה הכנסת להתכנס ולהגיד: בצער רב וביגון קודר אנו מודיעים על הפסקת כהונתו של הנשיא - ו-80 חברי הכנסת יחתמו.

קריאה

ומה קורה אם בחצי שנה הזאת יושב-ראש הכנסת רוצה לנסוע לחופשה של יומיים או לחו"ל?

סיגל קוגוט

זה משהו אחר. ביציאה לחופשה אנחנו נשנה - לא יהיה ממלא מקום לחופשה קצרה של הנשיא.

קריאה

אם אנחנו קובעים חצי שנה, אנחנו מכירים באפשרות של נבצרות של הנשיא, ואז במשך חצי שנה יש לו ממלא מקום שגם לו יכולה להיות נבצרות כזאת או אחרת.

קריאה

זה שרשור אין-סופי. את מניחה שגם ליושב-ראש הכנסת תהיה נבצרות שבגללה הוא לא יוכל למלא את תפקידו, כלומר הוא לא יוכל להיות גם יושב-ראש הכנסת.

אליעזר כהן

שלושה חודשים הם פרק זמן סביר. חצי שנה היא פרק זמן ארוך מדי.

איל זנדברג

אני רוצה להוסיף נושא שקשור לעניין ויכול לעזור למצוא עוד פתרון. במסורת שלנו יושב-ראש הפרלמנט, שהוא יושב-ראש הכנסת, ממלא את תפקיד הנשיא. זה יוצר בעיות. במילוי התפקידים הטקסיים אין בעיה. אבל בנושאים הפוליטיים, כמו פיזור הכנסת או הטלת תפקיד הרכבת ממשלה, יכולה להיווצר התנגשות, כי יושב-ראש הכנסת הוא דמות פוליטית. הוא עצמו עשוי להיות מועמד לראש הממשלה, או שהוא לא רוצה שהכנסת תתפזר.

האם אפשר לחשוב, תוך השוואה למצוי במדינות אחרות, על פתרון שלפיו יהיה גוף אחר, קולגיאלי, או דמות אחרת שתמלא את התפקיד, תהיה ממלאת מקום, או אופציה שהיא מורכבת קצת יותר, שממלא המקום ככלל יהיה יושב-ראש הפרלמנט, כפי שנהוג אצלנו, כלומר יושב-ראש הכנסת, אבל לעניין שני התפקידים הרגישים יותר, הפוליטיים, הסמכות תינתן למישהו אחר.

קריאה

כמו נשיא בית-המשפט העליון, כמו שופט בדימוס.

איל זנדברג

בצרפת משתמשים בנשיא בדימוס. גם לנשיא בדימוס יש מעמד ציבורי, אפשר שנשיא בדימוס ימלא את התפקידים המסוימים האלה. לא מצאנו לעניין הזה פתרונות מופלאים במדינות אחרות. באירלנד, למשל, לקחו את היושבי-ראש - יש שם שני בתי פרלמנט, לקחו משני הבתים ואת ה-Chief Justice, שלושה יחד בגלל חשיבות התפקיד, ויש ארצות שנותנות זאת ליושב-ראש הפרלמנט. גם באיטליה ובאוסטריה, מדובר בראשי הפרלמנט, אבל הם בנו גוף של שלושה אנשים.

היו"ר מיכאל איתן

אני מסכים שנשיא בית-המשפט העליון ימלא את התפקיד. אם יש שאלה של הקדמת בחירות זה הגיוני, לא מתאים שיושב-ראש הכנסת יכריע בה.

איל זנדברג

אם יקבל את ההחלטה מישהו בדימוס - זה בהחלט היה מקל.

אברהם רביץ

אני סבור שיש כמה סיבות צדדיות לכך שטוב שזה יהיה נשיא בית-המשפט העליון. יש בזה כמה רווחים.

היו"ר מיכאל איתן

יושב-ראש הכנסת הוא אדם פוליטי, הוא נבחר במפלגת השלטון. מגישים בקשה לפיזור הכנסת - והוא כממלא מקום הנשיא צריך להיות מעורב בכל התהליך הזה. במצב של פיזור כנסת אפשרי, במצב של הרכבת ממשלה כי הממשלה התפטרה, הוא צריך להיות מעורב בהארכות מועדים, בקביעה מי יהיה המועמד שיטילו עליו את המשימה בסיבוב הראשון והשני. והוא אומר לעצמו בכל החלטה שהוא מקבל: בעוד חודש אני עלול להיות בפריימריס. אז מה רוצים ממנו, מה הוא יעשה? מה הוא יכול לעשות?

אברהם רביץ

הכי מתאים לדעתי נשיא לשעבר. אפשר לפנות למי שכיהן לפניו וכו'.

איל זנדברג

יכולות להיות בעיות אחרות. כיוון שאין אצלנו הגבלה על נשיאים שלא לחזור לחיים הפוליטיים, יכול להיווצר קושי.

היו"ר מיכאל איתן

למה למשל לא רב ראשי לשעבר?

אמנון כוורי

אני לא רואה היגיון בלקיחת "לשעברים".

קריאה

כי הם מעורבים במערכת הפוליטית.

אמנון כוורי

יכול להיות שהם מעורבים ויכול להיות שהם לא מעורבים. אם אתה רוצה להטיל את זה על מישהו שהוא לשעבר, אתה מחייב שבמהלך כל התקופה, מהרגע שהוא מסיים את תפקידו, אתה מצפה ממנו לאיזו מעורבות, ואתה מצפה גם לאיזו יכולת ציבורית לעקוב אחר פעולותיו, כי אתה נותן לו סמכות חשובה. אני גם לא משוכנע שיהיה נכון לחייב אדם לקבל את הסמכות הזאת.

סיגל קוגוט

את המנגנון של מילוי מקום חייבים להכניס לחוקה - מי ממלא את מקום הנשיא, וכן כמה זמן. אולי העניין הזה משכנע לקצר קצת את משך הזמן. אולי נקבע 100 ולא יותר.

קריאה

ככל שנקצר יש פחות סיכוי שיושב-ראש הכנסת ייקלע לסיטואציה שבה יצטרך להטיל הרכבת ממשלה.

היו"ר מיכאל איתן

אני בעד שישה חודשים ובעד נשיא בית-המשפט העליון.

קריאה

אני רוצה לתרום משהו כאזרח. אם זה לא היה עולה הרבה כסף ואם זה היה תהליך קצר - אם היינו מעבירים את בחירת הנשיא לפי הצעת הכנסת לידי העם, את בחירת הנשיא וסגנו, אז היה סיכוי גדול יותר ובטוח יותר שגם הסגן שנבחר - אומנם לא יהיה נשיא כמו בארצות-הברית - אבל גם הוא יהיה אישיות.

היו"ר מיכאל איתן

אבל אין לנו סגן לנשיא.

קריאה

נשיא בית-משפט עליון בדימוס.

סיגל קוגוט

נביא כמה אפשרויות.

איל זנדברג

עלה גם הרעיון לקבוע את מבקר המדינה. לדעתי זה לא רעיון טוב, אבל גם עליו צריך לחשוב כמי שהוא מעין ראש רשות לא פוליטי, אובייקטיבי.

סיגל קוגוט

זה כמו נשיא בית-המשפט העליון; זה אומר להיות מעורב בפוליטיקה. מבקר המדינה לא יסכים שהוא זה שיגיד מי יהיה ראש הממשלה, ואחר כך הוא יצטרך לבקר אותו.

קריאה

אנחנו מדברים על מילוי מקום רק לעניין תפקיד פיזור הכנסת והרכבת ממשלה.

סיגל קוגוט

מילוי מקום זה לכל דבר, גם למינוי נשיא האגודה של מגן-דוד-אדום. הבעייתיות היא בתפקידים האלה, אבל מילוי המקום הוא גם לתפקידים אחרים של הנשיא.

היו"ר מיכאל איתן

סעיף 22(ב): "ועדת הכנסת לא תקבע לפי סעיף קטן א(2) או (3), תקופה העולה על שלושה חודשים; היא רשאית להאריכה, ברציפות, ללא יותר משלושה חודשים נוספים". את זה קבענו.

סיגל קוגוט

100 ימים.

היו"ר מיכאל איתן

סעיף 23(א): "נשיא בפועל וממלא מקום הנשיא. (א) נתפנה מקומו של נשיא המדינה וכל עוד נשיא המדינה החדש לא התחיל לכהן, יכהן יושב ראש הכנסת כנשיא המדינה בפועל". סעיף 23(ב): "בתקופה שנשיא המדינה הפסיק זמנית למלא תפקידו ולהשתמש בסמכויותיו יכהן יושב ראש הכנסת כממלא מקום נשיא המדינה".

סיגל קוגוט

במשך 100 ימים ימלא יושב-ראש הכנסת את מקום הנשיא בכל התפקידים הקשורים במינויים. לחנינה, להרכבת ממשלה, ולפיזור הכנסת נחפש מנגנון אחר.

היו"ר מיכאל איתן

סעיף 24(א): "על אלה יפרסם יושב ראש הכנסת הודעה ברשומות:

(1) על תחילת כהונתו של נשיא המדינה;

(2) על התפנות מקומו של נשיא המדינה;"

זה לא צריך בחוקה. רק צריך לכתוב שתהיה הודעה ב"רשומות".

סיגל קוגוט

זה בחוק רגיל.

היו"ר מיכאל איתן

סעיף 25: "על אף האמור בכל דין אחר אין בכוחן של תקנות שעת חירום לשנות חוק זה".

סיגל קוגוט

אלה הוראות כלליות של חוקה, לא רק על הפרק הזה.

היו"ר מיכאל איתן

סעיף 26(ב): "החוק לקביעת משכורתם של נשיא המדינה, חברי הממשלה והרבנים הראשיים לישראל, התשי"א-1950, לא יחול עוד על משכורתו של נשיא המדינה או על התשלומים המגיעים לו או לשאיריו".

קריאה

מה המצב היום?

סיגל קוגוט

היום זה לפי החלטה. אנחנו נוריד גם את זה לחוק רגיל. יש פה סעיף על תשלומים, וזאת החלטה של ועדת הכספים. יש גם חוק גמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון, הוא חל גם על הנשיא, ולכן הוציאו ממנו את התחום הזה. לדעתי היום החוק הזה חל רק על הרבנים הראשיים, ופעם אני אמרתי במשרד הדתות שצריך לתקן את זה. עניין גמלאות חברי ממשלה נמצא בחוק-יסוד: הממשלה, וצריך את זה גם בחוק רגיל, עניין הנשיא נמצא כאן, ורק הרבנים נשארו.

היו"ר מיכאל איתן

אנחנו עוברים לחוק-יסוד: מבקר המדינה.

סעיף 1: "ביקורת המדינה נתונה בידי מבקר המדינה".

סעיף 2(א): "מבקר המדינה יקיים ביקורת על המשק, הנכסים, הכספים, ההתחייבויות והמינהל של המדינה, של משרדי הממשלה, של כל מפעל, מוסד או תאגיד של המדינה, של הרשויות המקומיות ושל גופים או מוסדות אחרים שהועמדו על פי חוק לביקורתו של מבקר המדינה".

אולי נשמע סקירה, מה מקומו של מבקר המדינה בחוקות אחרות?

סיגל קוגוט

יש חוקות שאין בהן התייחסות למוסד הזה, יש חוקות שיש בהן התייחסות, אך ההתייחסות היא ברמה כללית מאוד. בדרך כלל יש התייחסות תמציתית עם סעיפי הסמכה, ורוב ההסדר נמצא בחוק רגיל.

קראתי את תיק החקיקה של החוק המקורי ודיברתי עם גורמים ממשרד מבקר המדינה. יש סעיפים שאולי רמת הפירוט שלהם, בייחוד סעיפים 2 ו-3, היתה יכולה להיות בחוק רגיל מלכתחילה. הבעיה של משרד מבקר המדינה היא בעיקר השינוי ומשמעותו של השינוי. אם עכשיו יבחרו בנוסח כוללני יותר בסעיפי החוקה ויורידו חלק לחוק רגיל, יכולה להיות להם בעיה בעבודה השוטפת ובפרשנות של סמכויות הביקורת וסמכויות החקירה לצורך הביקורת.

היו"ר מיכאל איתן

זה עדיין חוק.

הלל סומר

הערה כללית, אני חושב שלגבי אותה סדרת חוקים של הוראות שהורדנו דרגה, צריך יהיה לומר ש שהם רק ירדו במעמד נורמטיבי שלהם, ושלעובדה זו אין השפעה על הפרשנות שלהם.

סיגל קוגוט

זה ייכתב בדברי ההסבר שילוו את המסמך.

הלל סומר

אני הייתי שוקל אפילו לומר את זה בסעיף חוק - סוג של שמירה על הלכות ודינים ישנים. כי הרי הסיבה לניקיון הזה שאנחנו עושים אינה סיבה מהותית.

היו"ר מיכאל איתן

זה לא בא לפגוע מהותית.

איל זנדברג

אבל צריך לזכור שבכל זאת סעיף הוראה בחוקה הוא בעל מעמד שונה, ולכן אי-אפשר לכתוב הוראה שהוראה בחוק תשמור על המעמד החוקתי שלה גם אם היא בחוק.

היו"ר מיכאל איתן

אנחנו אולי פוגעים בעיגון של סמכויות, בערך הנורמטיבי של הוראות שנותנות חופש עבודה למבקר המדינה. אנחנו לא פוגעים בהיקף חופש העבודה הזה ובסמכויות שיש לבעל התפקיד. אם הסמכויות שלו היו ברמה הזאת, האם כשאנחנו משנים הן נשמרות ברמה חוקתית גבוהה יותר, גבוהה פחות? יכול להיות שאנחנו מורידים אותן במדרג, ואז יש כאן פגיעה, אבל אין פגיעה בתפקוד בהפעלת הסמכות. הסמכות מופעלת על-פי חוק. אין פגיעה בהיקף הסמכות. יש פגיעה בשריון הסמכות.

מרדכי בס

אני רוצה לומר משהו שיהיה נכון לגבי הדברים שנאמרו פה ויהיה נכון גם להמשך הדיון. מדובר בנושא כבד מאוד מבחינתנו. מדובר על מעמדו החוקתי של מוסד מבקר המדינה, והנגזרות היומיומיות, המעשיות, של המעמד הזה הן בנפשה של ביקורת המדינה. אני לא חושב שאנחנו בשלים היום להתייחס פרטנית לרעיונות שיעלו פה. אנחנו היינו רוצים בעיקר לשמוע על מה מדובר, ולבקש שתתקיים ישיבה נוספת שבה אנחנו נאמר מה שיהיה לנו לומר גם על הכלל וגם על הפרט.

היו"ר מיכאל איתן

אתם תקבלו את האפשרות המלאה לכך. אני לא יודע אם זה יהיה במסגרת ישיבה שלמה או חלק מישיבה, אבל בהחלט תקבלו את הזמן הנדרש על-מנת להעלות את ההשגות שלכם. אתם צריכים קודם כול לראות מה ההחלטה שעומדת לפנינו.

מרדכי בס

לאו דווקא השגות.

היו"ר מיכאל איתן

אנחנו ננקוט בעניין הזה את דרכו של מבקר המדינה כלפי מבוקריו: אנחנו נשלח לכם את טיוטת ההצעה שלנו, ואתם תוכלו להגיב עליה, אם בהופעה בוועדה ואם בכתב.

מרדכי בס

אני מוכרח להגיד שהטיוטה שלכם היא שלב כמעט אחרון של תהליך ארוך של מגע הדוק. אצלנו זה קצת שונה, גם עשיית הביקורת וגם שמיעת המבוקר אחריה. טיוטה היא כבר שלב מתקדם מאוד. אני מקווה שעוד לפני הטיוטה יינתן לנו להגיב. היום אני לא מוכן להתייחסות עניינית.

היו"ר מיכאל איתן

תוכל להגיב בכתב, ואחר כך תוזמן ותוכל לומר את דבריך גם בעל-פה, ולא תהיה בעיה.

סעיף 2(א) - אנחנו נתמצת זאת.

סיגל קוגוט

חלק אפשר להוריד לחוק רגיל.

היו"ר מיכאל איתן

וחלק יורד לחוק רגיל.

קריאה

זה היקף הסמכות של המבקר, למה זה יורד?

סיגל קוגוט

נכון, אבל למה את צריכה למנות כאן את כל נושאי הביקורת. למה את לא יכולה להגיד שהוא מבקר את כל מוסדות המדינה כפי שייקבע בחוק, ולהוריד את כל זה לחוק - רשויות מקומיות, תאגיד כזה, תאגיד כזה.

היו"ר מיכאל איתן

זאת הכוונה שלנו.

הלל סומר

רק צריך למצוא ביטוי רחב מאוד.

היו"ר מיכאל איתן

סעיף 2(ב): "מבקר המדינה יבחן את חוקיות הפעולות, טוהר המידות, הניהול התקין, היעילות והחיסכון של הגופים המבוקרים, וכל עניין אחר שיראה בו צורך".

יצחק קליין

מבקר המדינה הוא אחד הכלים החשובים ביותר של הכנסת בפיקוחה על הרשות המבצעת והממשלה בכלל. בקשר לתפקיד הזה, הסעיף הזה, סעיף 2(ב), מגדיר את המשימה שהחוק מטיל על מבקר המדינה, ומשהו חשוב חסר לי, ואולי העיקר חסר פה. בעצם התפקיד המוגדר פה, הייתי אומר, הוא תפקיד חשבונאי וביקורת משפטית עם כמה התייחסויות עמומות ליעילות ולחיסכון. חסרה לי פה ביקורת המדיניות. אני רוצה להציע שהכנסת תעשה לעצמה טובה ותקים - במסגרת מבקר המדינה, או במסגרת משהו אחר - גוף שתפקידו יהיה לבקר ולהציע הצעות בדוחות על מדיניות. ההערה הזאת מקורה במודל שקיים בארצות-הברית. בארצות-הברית הקים הקונגרס שני גופים, ה-Conversional Budget Office וה-General Accounting Office . הגופים האלה מוגדרים גם כגופים חשבונאיים שמבקרים את התפקוד של הרשות המבצעת, אבל עיקר פעולתם היא לבקר את המדיניות, כלומר אם תוכנית ממשלתית זאת היא הדרך הטובה ביותר להשיג את המטרה שהוצבה לה או להשיג מטרה ראויה בכלל. וזה כלי אדיר בידי אנשי הקונגרס.

סיגל קוגוט

הם עושים את זה?

יצחק קליין

הם עושים את זה לפעמים.

אליעזר כהן

אני רוצה לשאול את יצחק, מה דעתך על הסיפא של סעיף קטן (ב) - "וכל עניין אחר שיראה בו צורך"? זה לא עונה על הצורך שהצגת?

יצחק קליין

אני רוצה לשכנע אותך בתור הכנסת להכניס פה את הכלים שאתה צריך.

אליעזר כהן

לקרוא לילד בשמו.

יצחק קליין

לא רק זה. אני מצפה לראות, שאתה, חבר הכנסת, רוצה להפנות שאלות למשרד מבקר המדינה ולקבל חוות דעת מקצועית אם מדיניות זו של הממשלה, או מדיניות שהכנסת אישרה ואני רוצה לבקר אותה, אם היא בכלל הכיוון המתאים.

אברהם רביץ

אני רוצה לתת לך דוגמה, ותגיד לי אם היא כלולה ברעיון שהצגת. נניח שיש היום מדיניות כלכלית שלפיה כדי להגיע לצמיחה צריך להפחית את הקצבה של המשפחות ברוכות הילדים. ויש על זה ויכוח ציבורי גדול, ויכוח בכנסת, מה רשאית מדינה לעשות כדי להגיע לצמיחה של עוד כך וכך אחוזים, עד כמה מותר לה לפגוע באזרחים ובאיזה מספר של אזרחים. ויכוח גדול. אין כאן ויכוח אם הצעד הזה יביא באמת לצמיחה, גם זה יכול להיות שהוא יביא, נגיד שאין ויכוח על העניין הזה. אבל יש ויכוח אם המדיניות הזאת יכולה לחול בחברה כמו שלנו. ואז בא מבקר המדינה ומביע את דעתו לכאן או לכאן, וזה יוצר השפעה לא ראויה.

קריאה

הוא יכול לבקר גם את הפגיעה של מדיניות הממשלה בילדים.

יצחק קליין

בדיוק לזה אני לא מתכוון. בשאלה הערכית אם זאת מדיניות ראויה או לא, רק נבחרי ציבור יכולים לקבוע.

אברהם רביץ

אבל אתה תגיד שזאת מדיניות ראויה מכיוון שזה אכן יביא לצמיחה. אבל המחיר של זה - - -

יצחק קליין

אני כן יכול לנסות לנתח מקצועית, בזהירות המקצועית הראויה, אם המדיניות הננקטת הזאת היא מדיניות שעשויה להשיג את מטרתה. צריך גם לראות מה עושים במקומות אחרים.

היו"ר מיכאל איתן

צריך לומר עוד מלה. האם המדיניות הזאת היא מדיניות שיכולה להשיג את מטרתה - חסר לך פה משהו. יש מדיניות ויש אמצעים. אז צריך להגיד, האם האמצעים שננקטו הם האמצעים הנכונים על-מנת להשיג את המדיניות שהוכרזה? לזה אתה מתכוון או לא?

יצחק קליין

למשהו רחב קצת יותר.

היו"ר מיכאל איתן

בוא ניקח את מה שיש. יש מדיניות כללית של הממשלה, שמקבלת אמון בכנסת על בסיס קווי היסוד של הממשלה. אחר כך יש מדיניות צרה יותר, שרים באים ומכריזים: זאת התוכנית, זאת המדיניות שלנו. אחר כך יש תוכנית צרה עוד יותר, הממשלה באה לוועדת הכספים ולכנסת ואומרת: אנחנו צריכים כסף. שואלים אותם: בשביל מה? והם אומרים: אנחנו רוצים א', ב', ג', ד'. הם מביאים לכנסת תקציב, הכנסת מאשרת את התקציב, וכשהיא עושה כל השינוי היא מקבלת שוב את אישור הכנסת וועדת הכספים. מתחת לזה יש בתוך התוכנית שהובאה לכנסת סעיפי משנה - תוכניות עבודה שהכנסת לא רואה - הם נמצאים רק בספרים של השר, ושם יש גם סעיפי הוצאה ותוכניות עבודה. נתחיל משם. תוכניות העבודה האלה באות לשרת את סעיפי התקציב, סעיפי התקציב משרתים את המדיניות והמדיניות את קווי היסוד. זו הפירמידה. ועכשיו מה אתה רוצה שיעשה מבקר המדינה?

מרדכי בס

יש שלושה מונחים באנגלית, שאני רוצה לדעת בוודאות לאיזה מהם אתה מתכוון.

יצחק קליין

אני מתכוון לכולם. הסמכות כפי שהיא מופעלת שם מביאה בחשבון קיום מרחב ויכוח ציבורי על מדיניות מסוימת, דברים שהעלתה הרשות המבצעת, דברים שהועלו בדיון בקונגרס. למשל, הרשות המבצעת מבקשת - אני אתן דוגמה משם ואפשר לתרגם את זה לפה - היא אומרת שכדי להשיג את המטרות של צי ארצות-הברית צריכים להפעיל 13 נושאות מטוסים, ואנחנו מבקשים תקציב כדי להפעיל 13 נושאות מטוסים עם פונקציות חדשות. ואז יכול לבוא ה-GAO ולומר, לא רק שיש להביא בחשבון את העובדה שאתה רוצה לדעת איך לתפעל 13 נושאות מטוסים, אלא יש להביא בחשבון שאתה רוצה אותן כדי להשיג מטרות צבאיות מסוימות. למשל, הפעלת כוח למרחק, ואנחנו בוחנים את האופציה של 13 נושאות מטוסים לעומת אופציות אחרות, למשל בסיסים או מטוסים.

אברהם רביץ

אם אתה אומר שהוא צריך 13 נושאות מטוסים כי יש לו איזה רב-חובל שאין לו מה לעשות אתו, ואז צריך 13 ולא 12 כי מה תעשה עם ההוא - זה עניין למבקר המדינה. אבל אם אתה הולך להיכנס לכל השיקולים הצבאיים, האם יש לך כלים יותר מאשר לרמטכ"ל?

יצחק קליין

זאת בדיוק הנקודה. חבר קונגרס לא צריך לסמוך ולא סומך על כל דבר שאומר לו פקיד ממשלתי, גם אם יש לו דרגות. זה נותן בידי הרשות המחוקקת כלי אדיר שבאמצעותו הוא יכול לשאול שאלות נוקבות.

היו"ר מיכאל איתן

אני לא מתווכח אתך, תיכף נדבר על הצורך בביקורת הזאת - אני חושב שצריך לעשות אותה. השאלה היא מי עושה את הביקורת הזאת, האם זה תפקידו של מבקר המדינה? למשל, בתוך הזירה הפוליטית בארצות-הברית זה נשמע די לגיטימי שנציג שנבחר במקום שבו מייצרים פצצות מרגמה יתנגד להכנסת תותחים, כי הפגזים של התותחים מיוצרים באזור אחר. והוא נלחם על זה. איך זה מסתדר? כי אומרים שיש דברים שהם בתוך התחום הפוליטי ובו יש כל מיני דברים ובסוף יוצא משהו שהוא בסדר בדרך כלל. הם אומרים שבתהליך זה מסתדר, אבל זה תהליך פוליטי, הוא שייך לתחום הפוליטי. הכנסת אמורה לעשות גם ביקורת כזאת. אני לא חושב שאנחנו מצפים ממבקר המדינה שהוא ייכנס לתחום של שיקולים ושל החלטות כאלה. אתה רוצה שמבקר המדינה יחליט אם המדיניות שעל-פיה הוחלט לרכוש את אותן 13 נושאות מטוסים היא נכונה או לא נכונה, כשההחלטה הזאת כבר עברה את אישור הכנסת?

יצחק קליין

כן.

היו"ר מיכאל איתן

אז מה יש למבקר המדינה לעשות? זו הוראה של הכנסת. אתה רוצה שהוא יבקר גם את הכנסת?

יצחק קליין

אני חושב שהוא צריך לדעת.

היו"ר מיכאל איתן

אין דבר כזה. מבקר המדינה יבקר את הכנסת? הוא זרוע של הכנסת, הוא נבחר על-ידי הכנסת, הוא חלק מהרשות הזאת.

יצחק קליין

כל דבר שמתבצע במדינה, מתבצע לא על-ידי הכנסת אלא על-ידי הרשות המבצעת.

היו"ר מיכאל איתן

אבל אתה לא מדבר על ביצוע, אתה מדבר על מדיניות.

יצחק קליין

אתה לא היית רוצה שיהיה גוף שיכול על-פי הזמנתך, או על-פי הזמנת הוועדה הזאת או ועדה אחרת של הכנסת שאתה יושב בה, שיכול לבוא אם יש כבר שנה-שנתיים-שלוש משהו שמפריע לך - שיהיה גוף שנענה לרצונות הכנסת, או שיכול לבקר מדיניות באובייקטיביות, והוא יגיד לך מהן האופציות שאתה יכול בכלל לרצות?

היו"ר מיכאל איתן

אני עדיין לא יורד לסוף דעתך. אתה רוצה שהביקורת תהיה לאחר מעשה או לפני מעשה?

יצחק קליין

היא יכולה להיות גם בעת ויכוח על מדיניות, גם לאחר שנתקבלה ותוקצבה מדיניות, ואז יהיה מבט לאחור כדי לראות אם השגנו איזה הישג ראוי. הביקורת היא ביקורת ביצועית. היא גם מעמידה אופציות.

היו"ר מיכאל איתן

בוא ניקח את הדוגמה של הביקורת לאחר מעשה, כי היא נקודת מוצא טובה יותר. נניח שמבקר המדינה בודק החלטה שהתקבלה בכנסת והממשלה ביצעה אותה. היום, לאחר מעשה, התברר שזאת היתה החלטה טיפשית. מה אתה רוצה שמבקר המדינה יעשה? איך הדוח שלו ייכתב?

קריאה

איך יבצעו את החלטות המבקר?

היו"ר מיכאל איתן

הוא כותב רק מבחינת לקחים לעתיד. הוא לא כותב איך לעצור עכשיו.

קריאה

הוא דורש ביצוע. בכל הדוחות שלו, על כל משרד ממשלתי, הוא דורש תיקון.

יצחק קליין

העלית נקודה חשובה. אני לא חושב שיש זכות לאיזה שהוא גוף כזה שמבקר את המדיניות לדרוש תיקון מדיניות, כי זה התפקיד של המחוקקים. אבל מה הוא כן יכול לעשות? נאמר שהיה דיון על הרצון להשיג מטרה x, התקבלה מדיניות והיא לא עובדת. אופציות של מדיניות חלופית יכולות להיות א', ב', ג' או בכלל לא.

היו"ר מיכאל איתן

יש לי בעיה עם ההגדרה של המלה "מדיניות". לדעתי אתה לא מגדיר אותה בצורה שיש לנו מכנה משותף בדיון הזה.

מרדכי בס

אנחנו בודקים מועילוּת. "מועילות" זה ביטוי שלא מופיע בחוק. אנחנו בודקים את זה במסגרת החוק הקיים ובודקים את זה לאורך זמן. יעילות מבחינתנו היא גם יעילות במובן הצר וגם מועילות. מועילות זאת המידה שבה הרשות המבצעת משיגה את המטרות של המדיניות שהיא קבעה לעצמה באמצעים שהיא נוקטת. זאת בדיקת מידת המועילות. נדמה לי מכל מה ששמעתי שלזה בדיוק אתה מתכוון. כשאתה אומר תבדקו גם מדיניות, אתה נכנס לעולם שונה לחלוטין, אתה נכנס לשאלה אם מבקר המדינה יביע דעה על עצם הקביעה הראשונית של המטרות. ונדמה לי שמוסכם עליך שבזה מבקר המדינה לא אמור לעסוק.

אני אתן דוגמה לא מנושאות מטוסים אלא מכאן ועכשיו, מרחב ההפרדה. מבקר המדינה לא קבע בדוח שלו אם ראוי או לא ראוי לקיים מרחב הפרדה. הממשלה קבעה שצריך מרחב הפרדה, היא קבעה גם איך לעשות אותו. הוא בדק אם זה משיג את המטרה שהממשלה קבעה לעצמה, וזה הדוח שלנו. זה מה שאנחנו עושים היום במסגרת החקיקה הקיימת. כמו שאמרתי, אני מבקש להתייחס לשאלה אם ראוי לשפר משהו בחוק בעניין הזה.

היו"ר מיכאל איתן

אתה אמרת כאן דבר והיפוכו. אמרת נקבע פרויקט של גדר ההפרדה ומבקר המדינה בודק את גדר ההפרדה. הוא לא יתערב בשאלה אם צריך גדר הפרדה. אבל יש כאן בעיה, כי אתה גם אומר, שעכשיו הוא בודק אם המדיניות של גדר הפרדה תשרת את המטרות שלשמן התכוונה הממשלה. כלומר אנחנו מתקרבים לדעה של יצחק קליין. הוא אומר ככה: הממשלה אמרה שצריך גדר הפרדה; היא לא אמרה זאת סתם, היא אמרה שצריך גדר הפרדה כי: (א) היא תמנע פיגועים; (ב) היא תיצור הפרדה; (ג) עוד כל מיני נימוקים.

קריאה

אבל הוא לא יוכל לומר שהגדר לא טובה כי יש אופציה מדינית.

היו"ר מיכאל איתן

הוא כן יוכל. זה מה שיצחק קליין מציע. נניח שבעוד שנה - ואני לא מתייחס לסיטואציה הקיימת - יתברר שעוברים את הגדר בלי בעיה, שמספר הפיגועים עולה, שמתחילים להתקיף אותנו ב"קסאמים" והנזק גדול יותר כי "קסאמים" הם צרה גדולה יותר מאשר המתאבדים. עכשיו השאלה שאני שואל אותך - מבקר המדינה יכול להגיד: הגדר נבנתה במטרה א', ב', ג', ד'. הגדר נבנתה ביעילות, במועילות, לפי כל מה שצריך, אבל הניסיון הראה, החיים מראים לנו, שכל המטרות האלה הקימו את הגדר לא הושגו על-ידי הגדר. זו רמה אחת. ולפי דבריך הוא יכול לומר: אפשר היה ללכת בדרך אחרת - אפשר היה לשים שומרים כל מאה מטר, אפשר היה לעשות שלום עם מדינות ערב, אפשר היה להשתמש בקרני לייזר בצורה כזאת או אחרת; וכל אלה לא ננקטו.

יצחק קליין

אתה מעלה פה כמה דברים. מה כן אפשר לעשות לגבי גדר ההפרדה - אני יכול לומר, מבחינה ביטחונית נטו, אם ההגדרה היתה משהו שאמור למנוע חדירות, אז אני יכול אחר כך לומר: זאת היתה הגדרה לא נכונה של המטרה הביטחונית כי עכשיו נורים "קסאמים" על חדרה בכל שני וחמישי. זה עדיין בתחום המדיניות. אבל כיוונתי קצת יותר לכך שכל מי שהביטחון מעניין אותו, מעניין אותו גם הנושא של "קסאמים" שנורים על חדרה. לכן הוא יכול לומר שהממשלה מלכתחילה הגדירה לא נכון את המדיניות שהגדר היתה אמורה להיות לממש. במישור הדמוגרפי אני יכול לבחון. אבל אם אני שואל לגבי היעילות של הגדר, אני גם צריך לדבר על חלופות של מדיניות שיכול להיות שיש לכלול ב הגדרת הגדר. פינוי יישובים יכול להיות אופציה אחת, או בכלל לוותר על הגדר ובמקום זה לנקוט מדיניות התקפית יותר.

היו"ר מיכאל איתן

את זה אתה רוצה שמבקר יכתוב?

יצחק קליין

מבקר המדינה או גוף אחר. אי-אפשר להגדיר את יעילות הגדר ככלי של מדיניות ביטחונית בלי להעמיד אותה מול חלופות של מדיניות באספקלריה הרחבה של הביטחון כפי שהיא התבהרה והתגלתה מאז בנינו את הגדר. זה לא אומר כן לבנות או לא לבנות, וזה לא מתייחס לשאלה הדמוגרפית.

היו"ר מיכאל איתן

אני יכול להבין מנין אתה לוקח את הבסיס, ויכול להיות שדבריך מתבססים על קיומה של זרוע של הקונגרס האמריקני. אני לא מכיר אותה, אבל אני מניח, מתוך מה שאתה אומר, שזה יכול להיות איזה גוף של הערכה ומחקר של ועדת החוץ והביטחון בתחום שלה, של ועדת החוקה בתחום שלה, אבל זה לא יכול להיות גוף שאנחנו רוצים לייעד אותו לביקורת שאינה דנה בחלופות שיש להן נגיעות פוליטיות של השקפות עולם. כי אתה רוצה להגיד שיש חלופות אחרות, אבל החלופות שאתה צריך להחליט עליהן לא מבוססות על שום מדדים אובייקטיביים, הן מבוססות על השקפות עולם רחבות יותר. ברור לך שהחלופות שיעלה מי שעומד בראש "גוש אמונים" יהיו שונות מהחלופות של "שלום עכשיו".

יצחק קליין

אני חושב שאתה טועה. אתה צודק כשאתה אומר שמסביב יש מרחב של עמדות אידיאולוגיות, ועל זה שאר חברי הכנסת יכולים להחליט. אבל לגבי הדוגמה שהעליתי, של הגדר ספציפית - אני יכול לבחון את הגדר מכמה בחינות. אני יכול לבחון אותה מבחינת יעילותה ככלי ביטחוני, כשאני מביא בחשבון את מכלול החישובים הביטחוניים שנציגי הציבור רוצים להתייחס אליהם. אני יכול לבחון אותה ככלי דמוגרפי, כשאני מביא בחשבון את מכלול הנושאים הדמוגרפיים שנבחרי הציבור רוצים להתייחס אליהם. כל אלה סוגיות של מדיניות. מה שייעשה עם זה רק אתה תחליט, אבל כל אלה סוגיות של היחס של אמצעים למטרה.

היו"ר מיכאל איתן

זה לא תפקידה של ועדת הכנסת.

יצחק קליין

אני חושב שאחד הדברים שמביאים את הרעיון הזה לכאן הוא שעכשיו במיוחד חסרים לכנסת כלים כדי לקבל את הבחינות האלה.

קריאה

אני חושבת שהוויכוח גלש, שזה לא בתחום שלנו. אנחנו לא עושים עכשיו דיון פילוסופי מהם גופי הבקרה על המדיניות. אני חושבת שהמועצה לביטחון לאומי צריכה לעשות את זה. אנחנו דנים על מבקר המדינה. אני לא רוצה לדון בנושא הזה, הוא לא על השולחן עכשיו, אנחנו דנים במבקר המדינה.

יצחק קליין

כיוון שלדעתי יש פה חיסרון גדול ורציתי שתהיו מודעים לו, אני מעלה אותו כאן כשמדובר על ביקורת, ביקורת על מה שמתבצע.

היו"ר מיכאל איתן

אני חושב שמבקר המדינה בהחלט מעיר אם הוא רואה שהחלטת מחליטים שנתקבלה בדיון ממשלתי, למשל להקים גדר הפרדה במטרה לעשות 1, 2, 3, 4, 5, 6, היתה החטאה בביצועה, כלומר מה שהממשלה עשתה בפועל לא שירת את המטרות שהוצבו בישיבת הממשלה. מבקר המדינה מצביע על מקרה כזה.

מרדכי בס

בתיאוריה זה בתחום הסמכות שלנו. למעשה אנחנו נמצא תמיד, שגם אם לא מימשו את החלטת הממשלה במלואה - למשל בדוח בנושא הגדר אפשר לראות שמצאנו שם זה שהפגמים הם באי-ביצוע ההחלטה להקים גדר כמכלול. בתיאוריה אפשר גם להגיד רצינו להשיג בהחלטה א', ב', ג', אך הביצוע שלה לא משרת את המטרות האלה. אני לא זוכר דוחות שהדבר נאמר בהם בצורה כה נקייה. בדרך כלל הביקורת מוצאת שההחלטה לא יושמה גם בפן האופרטיבי.

היו"ר מיכאל איתן

אבל אפשר להגיע למסקנה הפוכה: שתוך כדי הביצוע התברר שיש חלקים לא הגיוניים, ולכן לא יישמו את ההחלטה. לא תמיד צריך ליישם בשטח החלטות שהתקבלו בממשלה , כי יכול להיות שהן לא הגיוניות.

מרדכי בס

זו כבר שאלה אחרת, והיא חורגת ממרחב הדיון פה. אבל השאלה אם לא צריך לחזור לממשלה במצב כזה.

דלית דרור

השאלה שהועלתה לגבי גבולות הביקורת מבחינת מדיניות היא שאלה חשובה, ואף על פי כן אני חושבת שנכון נעשה אם נשאיר את המצב הקיים בהעדר אפשרות לתחום את הדברים. ברור שאם הביקורת היא הערכה של תהליך קבלת החלטות והתוצאות שלו, היא נוגעת בשטח של מדיניות; ברור גם ששאלות של מדיניות הן שאלות חשובות. לא ייתכן להגיד למבקר המדינה: אתה לא תיגע בנושא הזה כי כרוכות בו שאלות מדיניות. אבל ברור גם שמבקר המדינה לא יקבל את ההחלטות בתחום הביטחון, בתחום החוץ, בתחום של משק קפיטליסטי יותר או סוציאליסטי יותר, או בשאלות של דת ומדינה - ברור שלא הוא יכריע בתחומים אלה. הוא לא יכריע בשאלה אם צריך להפריט חברות, אבל הוא יכול לעשות ביקורת על הפרטה של חברת "פז" ולומר שההפרטה של חברת "פז" היתה בזבזנית, או לא השיגה את מטרותיה, או שהממשלה לא השאירה בידיה בטוחות מספיקות להבטיח את תקינותו של משק הדלק.

ברור שמבקר המדינה צריך - ואני חושבת שהוא גם עושה את זה - להעמיד את האזרח במרכז, ומבחינה זאת הוא כן עוסק בשאלות של מדיניות: באיזו מידה האזרח מקבל את שירותי החינוך, או הבריאות שממשלה צריכה לתת לו. אי-אפשר להגיד שזאת לא מדיניות. בהעדר אפשרות להפריד ולקבוע בדיוק מהו תחום המדיניות ומהו תחום מדיניות הביצוע, או אם מדובר במדיניות רבא או במדיניות זוטא - ראיתי את המונחים האלה באיזה מאמר על ביקורת המדינה - בהעדר אפשרות כזאת, מוטב שלא להכניס סעיף שיאמר שמבקר המדינה לא יעסוק בשאלות של מדיניות, כדי לעקר את פעולתו. עדיף להשאיר את המצב כפי שהוא, מכיוון שהדברים האלה אינם ניתנים להגדרה, ולעומת זאת בתהליך הקזואיסטי של האינדוקציה שנוצרת ממקרה למקרה כן מתגבשות מסורות לגבי העניינים שהוא כן מתערב בהם ואלה שהוא לא מתערב בהם. אחרת נצטרך להגדיר מונחים כמו מדיניות זוטא ומדיניות רבא, או מדיניות לעומת מדיניות ביצוע, ולא נדע להגדיר אותם באמת. נקבע מונחים אבל לא נדע באמת להגדיר אותם. לכן נראה לי נכון להשאיר את המצב הקיים, ובוודאי לא לומר שמבקר המדינה לא יעסוק בשאלות של מדיניות, כדי שלא לחבל בדברים שהוא עושה.

הלל סומר

האם צריך לבקר את הדברים שקליין מדבר עליהם? כמובן שכן. האם צריך לבקר זאת מבקר המדינה? לדעתי, לא. אני חושב שהכנסת צריכה לעשות זאת. אני חושב שאחד הדברים החשובים שדיברנו עליהם כשדיברנו על הכנסת - ולא גמרנו את הטיפול בהם - הוא תפקידי הפיקוח, קבלת המידע מהרשות המבצעת וכו'. יש פה בהחלט השערות שכדאי לקבל, אבל החשש העיקרי שלי הוא מפוליטיזציה של המשרה הזאת. אם אנחנו ניתן למבקר המדינה לבדוק מדיניות ממש, תהיה דאגה באיוש המשרה הזאת. בגלל הרבה פחות מזה קרו דברים. מינוי היועץ המשפטי לממשלה הפך לפתע למחשבה פוליטית על איך ממנים ואת מי ממנים, וזה קרה לא מעט בגלל שהיועצים המשפטיים האחרונים הרחיבו את גדר סמכויותיהם לעניינים שבשיקול דעת, סבירות, מוסר - כל אחד בדרכו. נוסף על כך, נזכור שיש לנו גם ביקורת שיפוטית שעושה דברים דומים. הכנסת מבקר המדינה לזירה הזאת מבטיחה שמינוי מבקר המדינה יהפוך להיות מינוי פוליטי. אני חושב שזה רע מאוד.

היו"ר מיכאל איתן

אני מציע שנתקדם. אם יהיו הצעות לא כלליות אלא ספציפיות, אני מוכן לשמוע, אבל כרגע אנחנו ממשיכים בהנחה שהדיון הזה שיקף את המצב הקיים. אנחנו לא משנים את המצב הקיים, אלא אם מישהו רוצה להציע משהו בנוסח שיאפשר לבחון את ההצעה קונקרטית.

יצחק קליין

אני רוצה לחזור לוועדה, לאחר מחשבה נוספת, עם נוסח לסעיף הזה.

סיגל קוגוט

אני אקבל את ההצעה שיציע ד"ר קליין. אבל לפי מה שאני ראיתי בחוקות המעטות שעוסקות בנושא הזה, אז הסיפא: "כל עניין אחר שיראה בו צורך" - לא קיים בהן. אתה צריך לתת אמות מידה. אתה יכול להגיד יעילות - וזה גם מועילות, לדעתי בפרשנות חוקתית כך גם יפרשו את זה, כי זה מונח חוקתי. הוא תמיד מפורש, לא כמו תקנה, אבל אתה עדיין צריך לתת את הגדרים.

היו"ר מיכאל איתן

בחוקה זה לא יהיה, כי זה גם לא ביטוי חוקתי.

סיגל קוגוט

אז אני אומרת שהביטוי בסיפא לא טוב; לא טוב לכתוב את זה כך. אני אשים בסוגריים את הסיפא, כדי שנדון בזה.

אתי לבני

את כותבת שבחוקה של ארצות-הברית זה לא קיים. אני מאוד רוצה לדעת מה קורה בארצות-הברית.

סיגל קוגוט

יש שם חוק מבקר המדינה.

אתי לבני

מה הסמכויות שלו?

אייל זנדברג

לא בדקנו. בדקנו חוקות בלבד.

היו"ר מיכאל איתן

תכתבו: "מבקר המדינה יבחן כל עניין שיראה בו צורך". לא צריך את כל השאר.

סיגל קוגוט

עדיין מבחינת מה שצריך לבדוק, הנוסח הזה משקף בהחלט. כי זה גם טוהר מידות וגם יעילות וגם חיסכון וגם משק הכספים, זאת הסמכה רחבה. השאלה העיקרית שעומדת מבחינתם היא: האם שינוי מביא לפיחות במעמדם, או לטענות של מבוקרים?

היו"ר מיכאל איתן

נטפל בזה, זה בוודאי לא סיבה לא לשנות.

סעיף 3: "גוף העומד לביקורתו של מבקר המדינה ימציא למבקר ללא דיחוי, לפי דרישתו, ידיעות, מסמכים, הסברים, וכל חומר אחר שלדעת המבקר דרושים לו לצורכי הביקורת".

זה סעיף שנוגע לגוף העומד לביקורתו של מבקר המדינה, וצריך לצרף גם עניין זה לסעיף הכללי שמאפשר למבקר המדינה לקבל מידע מכל אזרח בקשר לכל חקירה שהוא עושה.

קריאה

זה סעיף ייחודי מאוד שנוגע רק לחקירות. זה סעיף 26 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958. לא הייתי מערב בין הסמכות המיוחדת מאוד הזאת שאנחנו עושים בה שימוש רק בקשר לחקירות לבין כלי הביקורת.

היו"ר מיכאל איתן

אבל צריך לקבוע שמקורות הסמכות הם כאן.

קריאה

יש הבדל בין כוח לגבות עדות, שכנגדו יש חובה להעיד בפני מבקר המדינה, לבין זכות לגבות עדות, שכנגדה אין חובה להעיד בפני מבקר המדינה.

היו"ר מיכאל איתן

יש חובה. וזו לא רק חובה, אלא זו חובה מוחלטת יותר מהחובה כלפי המשטרה.

סיגל קוגוט

אבל זה בחוק, זה לא בחוק-יסוד.

היו"ר מיכאל איתן

סירוב להעיד בפני מבקר המדינה הוא עבירה פלילית.

הלל סומר

מה שחסר בסעיף 3 - ואני לא יודע אם משתמשים בחוק - סעיף 3 לא מאפשר להם לראיין עובד מדינה ספציפי לפי בקשתם, אלא הוא עוסק בידיעות, מסמכים והסברים, אותם דברים שדיברנו עליהם בזמנם לגבי הכנסת. השאלה היא מה קורה אם מבקר המדינה רוצה לראיין עובד ספציפי.

סיגל קוגוט

מבחינת משרד המבקר יש בעיה בהורדה של דבר כזה, אף-על-פי שהוא עדיין יעמוד בתוקפו ויהיה על אף האמור בכל דין.

הלל סומר

תקבעי עיקרון, תקבעי פרטים שייקבעו בחוק.

סיגל קוגוט

נכון, אבל אני אומרת את זה כי אני קראתי את תיק החקיקה של חוק- היסוד וראיתי מה אמר אז מבקר המדינה טוניק, ואני מתארת לעצמי שזאת תהיה הגישה גם היום. אם אתה מוריד עכשיו את הסעיף הזה, משרד מבקר המדינה יעמוד בפני מלחמות עם המבוקרים.

הלל סומר

מבוקר יכתוב להם: אני לא חייב לציית לזה, כי זה ירד מחוק-יסוד לחוק. הרי זו תשובה שלא עולה על הדעת.

סיגל קוגוט

המלחמה העיקרית של למשרד מבקר המדינה היא שאנשים לא רוצים למסור לו מידע.

הלל סומר

ואתם חושבים שבמכתב הבא מבקר המדינה יכתוב לו: איך אתה מעז להתנגד, זה חוק-יסוד ולא חוק? זה מה שצריך להשפיע על כתיבת חוקה? על עיצוב של חוקה? תשמענה אוזניכם מה שפיכם מדבר. החוקה צריכה להיות מעוצבת בגלל שאיזה פקיד מעז שלא למסור חומר למשרד מבקר המדינה?

קריאה

מתפתחת תרבות של אי-מסירת חומר, וזה יסייע לכך.

היו"ר מיכאל איתן

צריך להטיל סנקציה בחוק - אם אדם לא מוסר מידע תהיה עליו סנקציה.

הלל סומר

אם אתם חושבים שכל דבר שלא מתנהל לפי החוק במדינה יהיה בחוקה, תהיה לנו חוקה ארוכה מאוד.

היו"ר מיכאל איתן

לא שמעתי על דבר כזה, שעובד מדינה לא רוצה לתת מסמך למבקר המדינה. אתם בפרקטיקה נתקלתם במצב שעובד מדינה אמר לכם "אני לא רוצה לתת לכם מסמך"?

מרדכי בס

רק לפני שלושה שבועות או חודש התריע מבקר המדינה בוועדה לביקורת המדינה על כך שגוף שקשור למשרד התחבורה לא מוסר לנו חומר רלוונטי.

היו"ר מיכאל איתן

ומה הסנקציות שיש לכם לגביו?

מרדכי בס

נכון לרגע זה אני לא מכיר סנקציה בחוק.

סיגל קוגוט

לגבי עדות - יש.

מרדכי בס

בדוח האחרון שפרסמנו יש פרק מיוחד על ראש רשות מקומית שלא הציג לנו פרוטוקול במשך למעלה משנה. כשהעניין עלה בוועדת הכנסת לביקורת המדינה הומצא החומר.

היו"ר מיכאל איתן

אפשר בהזדמנות הזאת לתקן את החוק ולכלול בו סנקציה. אני גם רוצה לדעת לגבי המידע: האם למבקר המדינה לא צריכה להיות סמכות לקבל מידע גם מגורמים פרטיים? והאם צריך לעגן את זה או לא צריך לעגן את זה?

סיגל קוגוט

היום אין לו סמכות לקבל מידע מכל אדם.

מרדכי בס

יש פה עניין של איזון עדין מאוד. ברור לחלוטין שגוף מבוקר - וזה לא רק משרדי ממשלה, זה גם הפריפריה של הרשות המבצעת - צריך להמציא את הכול מכול כול. זה ברור, אגב, כי זה מעוגן בחוק-היסוד. אם זה ירד מחוק-היסוד, זה יתחיל להיות מאוד לא ברור.

היו"ר מיכאל איתן

בהצעה שלנו זה ירד, אני כבר אומר.

מרדכי בס

לעומת זאת, כאשר מטילים על מישהו שאיננו גוף מבוקר - אם זה גוף של המדינה שלא נמצא במסגרת סמכות חקירה - למסור כל מידע, אני לא בטוח שהוא חייב להמציא הכול. כשיש סמכות חקירה כל אדם חייב למסור לנו הכול. אך אם אתה רוצה שככלי ביקורת רגיל אנחנו נוכל לפנות לכל אדם לקבל ממנו כל מידע, אני לא בטוח שאין פה הפרה של זכות הפרטיות.

היו"ר מיכאל איתן

אתה צודק. צריך להכריז על אקט של חקירה ואז יש סמכויות.

מרדכי בס

אנחנו מכריזים על חקירה רק במקרים הלא-שכיחים; לא בכל מקרה אנחנו עושים שימוש בכלי חקירה.

קריאה

צריך להיות איזה עיקרון של מתן מידע.

היו"ר מיכאל איתן

זה יכול להיות בחוק. זה בין גופים ממשלתיים.

סיגל קוגוט

העיקרון יישאר.

הלל סומר

אם יש להם בעיה עם הרשויות, העיקרון יכול להישאר בחוקה; העיקרון הרחב יכול להישאר בחוקה.

היו"ר מיכאל איתן

למה זה צריך להיות בחוקה?

הלל סומר

לא אמרתי צריך, אמרתי יכול.

היו"ר מיכאל איתן

לא יכול. עם כל הכבוד למדינה ולמשק המדינה, זה אומנם סקטור גדול, אבל מהותית הוא לא שונה מבחינת ההגדרה מכל סקטור אחר. החוקה היא לא סקטוריאלית, היא לא עושה פרוטקציות לסקטור של הממשלה. אם זה לא דבר שנוגע לכל אזרח, למה הוא צריך להיות בחוקה?

קריאה

גם היחסים בין הממשלה לכנסת בתוך החוקה.

היו"ר מיכאל איתן

הכנסת מייצגת את כלל האזרחים וגם הממשלה מייצגת את כלל האזרחים. כאן זה סידורים פנימיים בתוך הממשלה. זאת ביקורת פנימית של מוסד הממשלה.

איל זנדברג

לא רק, השלטון המקומי הוא לא ממשלה.

קריאה

זו לא ביקורת פנימית, זו ביקורת חיצונית.

היו"ר מיכאל איתן

מבחינת האזרח, מבקר המדינה מבקר את הכנסת והממשלה. אם היית אומר לי שדרישת המידע הוא מכל אזרח, הייתי שם את זה בחוקה. מאחר שאתה אומר: לא, אז לא.

הלל סומר

אני מציע הצעה כללית, מכיוון שאני חושב שההבחנה שמציע משרד המבקר בין אזרח בחקירה לבין אזרח במסגרת חקירה היא נכונה. אני חושב שהעיקרון הכללי שלפיו למבקר המדינה יש זכות לקבל מידע מהכול יכול להיות בחוקה, והפרטים, איזה מידע הוא יכול לקבל ממי, יכולים להיות בחוק.

היו"ר מיכאל איתן

לזה אני מסכים. דרישה כללית, לכלל האזרחים, תהיה בחוקה.

הלל סומר

הזכות הכללית תהיה בחוקה, הפרטים יהיו בחוק.

יצחק קליין

האם אנחנו רוצים להסמיך בחוקה שגוף יקבל מידע על פרטים ללא צו בית-משפט?

היו"ר מיכאל איתן

בחוק נקבע את המגבלות.

יצחק קליין

הייתי מעגן בחוקה את ההגנה על הפרט, ונותן למישהו אחר סמכות לפגוע בה לפעמים, בתנאים מסוימים, בחוק רגיל.

היו"ר מיכאל איתן

דווקא העובדה שהסמכות הזאת תיכלל בחוקה תלמד שבמקרים אחרים, לאנשים אחרים ולגופים אחרים אין סמכות כזאת, וששם צנעת הפרט גוברת על כל מיני בקשות של כל מיני גופים וכל מיני ארגונים.

יצחק קליין

איזו מטרה ציבורית ראויה אני משרת כשאני נותן לאיזשהו גוף ממשלתי להיכנס לגוף פרטי?

סיגל קוגוט

דיברנו על מבקר המדינה, איזה מידע הוא מקבל.

יצחק קליין

מאזרחים פרטיים.

היו"ר מיכאל איתן

נכון. ברמת העיקרון, כאשר מבקר המדינה עושה את הביקורת, כל אזרח צריך לסייע לו. חלק מהביקורת מתייחס ליחסים של רשויות עם גופים פרטיים, וצריך לעזור לו לעשות אותה. אז יש איזונים, והפרטים ייקבעו בחוק, אבל אני חושב שחשוב מאוד לקבוע את הנורמה הזאת, שלמבקר המדינה יש כלי שלא ניתן בדרך כלל לגופים אחרים.

סעיף 4: "תלונות הציבור. מבקר המדינה יברר תלונות מאת הציבור על גופים ואנשים כפי שייקבע בחוק או לפיו; בתפקידו זה יכהן מבקר המדינה בתואר 'נציב תלונות הציבור'".

סיגל קוגוט

יש גופים כאלה בחוקות, אבל בדרך כלל נציב התלונות אינו מבקר המדינה. השאלה אם לא צריך לנסח אחרת את הסעיף בחוקה. עכשיו החוק מטיל את תפקיד הנציב על מבקר המדינה, אבל אם המחוקק ירצה בעתיד לשנות את זה? לא נחייב בחוקה שתמיד מבקר המדינה יהיה נציב תלונות הציבור.

הלל סומר

סעיף 5 מדבר על עניין זה. סעיף 5 קובע ש"מבקר המדינה ימלא תפקידים נוספים כפי שייקבע בחוק". לדעתי לא צריך את סעיף 4.

סיגל קוגוט

אתה רוצה למחוק את סעיף 4?

היו"ר מיכאל איתן

כן. בחוק יקבעו אם נציב תלונות הציבור הוא מבקר המדיה. בחוקה יהיה כתוב: "מבקר המדינה ימלא תפקידים נוספים".

סיגל קוגוט

אם אתה רוצה שמבקר המדינה ימלא את התפקיד הזה, אכן די בסעיף 5. אבל השאלה אם לא ראוי שהמוסד של בירור תלונות הציבור יהיה בחוקה. אנחנו ראינו דוגמאות כאלה בחוקות אחרות; אני לא אומרת שמוסד נציב תלונות הציבור נמצא בכל החוקות. השאלה היא מי ממלא את התפקיד הזה, אבל להגיד שזה לא צריך להיות בחוקה? אני לא הייתי מוחקת את המוסד הזה כאן.

הלל סומר

הוא קיים היום במפורט בחוק מבקר המדינה. סעיף 4 מקבע את מבקר המדינה כנציב תלונות הציבור.

סיגל קוגוט

על זה צריך לחשוב, אם צריך לקבע בחוקה שהוא דווקא יהיה מבקר המדינה.

היו"ר מיכאל איתן

יש שתי ורסיות: אחת שמעגנת בחוקה את נציב תלונות הציבור, והשנייה מוחקת את סעיף 4 ומשאירה רק את סעיף 5 וקובעת בחוק את התפקיד של נציב תלונות הציבור.

מרדכי בס

אני רוצה לומר לגוף העניין - לא להציג עמדה - שזה 30 שנה נציב תלונות הציבור הוא מבקר המדינה. נכון שזה לא המקרה השכיח בעולם, אבל לא נכון לומר שזה גרוע.

סיגל קוגוט

השאלה היא אם חייבים לקבע בחוקה שהנציב יהיה תמיד מבקר המדינה. הרי החוקה ממילא תאפשר שהוא יהיה מבקר המדינה.

היו"ר מיכאל איתן

יש לי רושם שאתם לא כל כך תיעלבו אם מספר התלונות יפחת בגלל הורדת מעמדו של נציב תלונות הציבור בדרגה.

הלל סומר

היועץ המשפטי לממשלה לא מופיע בחוקה.

היו"ר מיכאל איתן

אתה משווה את היועץ המשפטי לממשלה לנציב תלונות הציבור?

מרדכי בס

התפיסה שלנו היא התפיסה האקטיבית. אנחנו בהחלט לא בעד להפחית, אנחנו בעד מתן השירות הזה לציבור הזקוק לו.

איל זנדברג

הצעת שתי חלופות. השאלה של נציב תלונות הציבור, תפקידו ומעמדו, מחייבת דיון בפני עצמו, ואני בטוח שלמשרד מבקר המדינה יהיה מה לומר בו. יש האופציות שהעלית להשאיר את הסעיף הזה כאן או להוריד אותו לחוק, והאופציה השלישית היא להחליט מי ראוי שיהיה נציב תלונות הציבור, ואולי לייחד לזה פרק אחר או מקום אחר בחוקה. גם האופציה הזאת אינה מחייבת לכלול אותה בחוקה.

סיגל קוגוט

זה לא יהיה בפרק של מבקר המדינה.

איל זנדברג

זה לא חייב להיות בפרק של מבקר המדינה, אבל זה עשוי להיות בחוקה. לפי האופציות שתיארת, זה או שזה יהיה בחוק או שזה יישאר בהכרח מבקר המדינה. צריך לדון בזה.

סיגל קוגוט

לא, אמרנו שאם זה יישאר בחוקה, אנחנו נייחד לזה פרק נפרד. אפשר שזה יהיה מבקר המדינה, אבל לא חובה שזה יהיה מבקר המדינה.

היו"ר מיכאל איתן

סעיף 6: "במילוי תפקידיו יהיה מבקר המדינה אחראי בפני הכנסת בלבד ולא יהיה תלוי בממשלה".

סעיף 7(א): "מבקר המדינה ייבחר בידי הכנסת בהצבעה חשאית; סדרי הבחירה ייקבעו בחוק".

סיגל קוגוט

אני מציעה כאן להשוות למה שהחלטנו לגבי הנשיא. רמת הפירוט שתהיה בחוקה על נשיא המדינה תהיה גם על מבקר המדינה.

קריאה

תמיד היה שוויון בין תהליך הבחירה של הנשיא לתהליך הבחירה של המבקר. כששינו שם שינו גם כאן.

היו"ר מיכאל איתן

סעיף 7(ב): "תקופת כהונתו של מבקר המדינה תהיה שבע שנים". סעיף 7(ג): "מבקר המדינה יכהן תקופת כהונה אחת בלבד".

סעיף 8: "כל אזרח ישראלי שהוא תושב ישראל כשיר להיות מועמד לכהונת מבקר המדינה; חוק יכול שיקבע תנאי כשירות נוספים".

אמנון כוורי

אולי יהיה נכון להתייחס בחוקה לנושא הזה בהיבט של ייחוד כהונה?. אין התייחסות חוקתית לייחוד כהונה של מבקר המדינה, ונכון יהיה שזה יהיה כאן, מאחר שזה הגבלה על חוק-יסוד: חופש העיסוק וראוי שיהיה למבקר המדינה ייחוד כהונה.

סיגל קוגוט

אפשר לעשות את זה, אבל זאת לא הגבלה על חופש העיסוק החוקתי.

היו"ר מיכא