פרוטוקול:49

היו"ר מיכאל איתן

אנו אמורים לדון היום בסוף החוק ולחזור בחזרה לבעיות הספציפיות שהעלינו לסדר-היום. אני אמשיך לקרוא את חוק-יסוד: הכנסת מהמקום שבו הפסקנו, מסעיף 40, ואחר כך נחזור לבעיות שהעלינו.

סעיף 40: "חבר הכנסת רשאי להתפטר מכהונתו. ההתפטרות תהיה בהגשה אישית של כתב ההתפטרות על-ידי המתפטר לידי יושב-ראש הכנסת, ואם נבצר ממנו להגישו אישית - על-ידי משלוח בדרך שנקבעה בתקנון. כתב ההתפטרות יהיה חתום מיום ההגשה או המשלוח".

סיגל קוגוט

הכנתי לכם נוסח שהוא תוצאה של הדיונים, לא הכול צריך להיות בו. ברור שצריך להיות כתוב שהיושב-ראש רשאי להתפטר ומתי נפסקת חברותו בכנסת. אבל כל ההגשה האישית וכל זה - - -

היו"ר מיכאל איתן

מי צריך את זה בחוקה? ברור שבן-אדם רשאי להתפטר.

סיגל קוגוט

לא. מדובר בנבחר ציבור ואתה צריך לדעת מתי חברותו בכנסת נפסקת.

היו"ר מיכאל איתן

אז תכתבי סעיף בחוקה שכל אדם רשאי להתפטר מכל תפקיד אלא אם כן נאמר בחוק אחרת. זה עיקרון כללי כל כך. יהיה כתוב שראש הממשלה צריך להתפטר, שהנשיא מותר לו להתפטר - - -

סיגל קוגוט

גם זה כתוב.

היו"ר מיכאל איתן

לא. למה?

זאב סגל

בחוקה יהיו כתובים הדברים העקרוניים - שהוא רשאי להתפטר.

היו"ר מיכאל איתן

מה העניין הזה שהוא רשאי להתפטר?

סיגל קוגוט

אתה צריך את זה - אף על פי שאתה יכול לדלג על זה - כי בסעיפים אחרים מפנים אל הסעיף הזה בשביל האפקט של ההתפטרות, למשל בהרשעה, או כשהוא עדיין מועמד - ואתה אומר יראו בו כאילו התפטר.

היו"ר מיכאל איתן

אני מדבר כאן על דבר עקרוני. אני מאתר כאן דבר כללי הרבה יותר שלא נוגע כלל להיות האדם חבר הכנסת או לא חבר הכנסת. הזכות של אדם להתפטר מתפקיד שמוטל עליו היא משהו שנוגע אפילו לכבוד האדם וחירותו. זה כמעט מעליב שצריך לכתוב במיוחד שלחבר הכנסת יש זכות להתפטר מתפקידו. ההיפך, כשלמישהו יש מחויבות שלא להתפטר - שם זה צריך להיות במפורש. אבל הזכות להתפטר מתפקיד צריכה להיות זכות בסיסית של כל אדם.

זאב סגל

יש דברים שאתה לא כותב.

היו"ר מיכאל איתן

אני חושב שזה מיותר ואפשר להוריד את זה.

סיגל קוגוט

את רוב הדרך של איך מתפטרים הורדתי לחוק רגיל.

היו"ר מיכאל איתן

יש עוד דבר, לא נראה לי שמהחוקה תהיה הפניה לתקנון.

סיגל קוגוט

ראינו את זה בהרבה חוקות. זה נכון שפרופסור בנדור העיר בפעם הקודמת שרצוי שהחוקה לא תאזכר את התקנון אלא רק תגיד על-פי חוק, אבל ראינו בכל מיני חוקות שהפרלמנט רשאי לקבוע בחוק או בתקנונו. זה לא דבר שאסור לאזכר בחוקה.

זאב סגל

החוקה היא self contained.

סיגל קוגוט

החוקה, חוץ מזה שהיא אקט חינוכי, היא צריכה להיות ברורה מאוד, והיא עוסקת בהרבה דברים שנראים טכניים. למי שמחפש רק את הצד החינוכי - - -

היו"ר מיכאל איתן

אני מבקש להוריד את סעיפים 40 ו-41.

יהושע שופמן

אין צורך לציין את הזכות להתפטר. צריך שיהיה הסדר מה קורה כאשר מתפנה מקומו של חבר הכנסת, בין מחמת התפטרות ובין מחמת הדחה, וגם כשחבר הכנסת נפטר. לא צריך סעיף שמקנה לו את הזכות להתפטר, אבל צריך שתהיה הוראה מה קורה.

היו"ר מיכאל איתן

אם משאירים את סעיף 41, ברור שלא צריך את סעיף 40. כי אם כתוב: "חבר הכנסת שהגיש את התפטרותו", אז ברור שהוא זכאי להתפטר. אבל אני בספק אם גם את זה צריך.

סיגל קוגוט

להגיד שיבוא אחריו - את זה אתה צריך.

אברהם בורג

זה לא בחוק. אלה חוקי תמך.

היו"ר מיכאל איתן

אני מסכים במאה אחוז.

זאב סגל

זה בחוק הכנסת.

היו"ר מיכאל איתן

סיגל רוצה להציע הצעה, אני מבקש את תשומת לבכם.

סיגל קוגוט

את עצם הזכות להתפטר ואת פרק הזמן של 48 שעות אפשר להוריד לחוק הכנסת. בעניין סעיף 41, של תוצאת ההתפטרות או פקיעת הכהונה - בישיבה הקודמת החליטו שיש שורה של עילות שהדבר הזה יקרה: אם האדם לא מצהיר אמונים; אם יושב-ראש ועדת הבחירות המרכזית - אני הצעתי שזה יהיה ועדת הבחירות המרכזית, אבל אתם החלטתם שאם יש לו אזרחות כפולה ומישהו החליט שהוא לא עשה הכול בעניין זה, גם אז כהונתו בכנסת פוקעת; קלון - מי שהורשע בעבירה שיש עמה קלון; התפטרות, כמובן, וגם את ההתפטרות עצמה אתה קובע בחוק הכנסת. יש שורה של עילות שבגללן מתפנה משרתו של חבר הכנסת. לפחות שהחוקה תקבע, שאם התפנתה משרתו לפי כל אחת מהעילות האלה, יבוא במקומו המועמד ששמו נקוב ראשון אחריו ברשימת המועמדים שכללה את שמו.

אשר להשעיה, צריך לקבוע בחוקה שאחריה הוא חוזר לתפקידו. אתה משעה בן אדם, מישהו יבוא במקומו, ואתה לא תקבע מי?

זאב סגל

אדוני היושב-ראש, לאור מה שאתה אומר אני חושב שאולי יש כאן בעיה עקרונית שאנחנו צריכים להתמודד אתה. אם למשל היינו דנים תוך כדי עיון בצ'רטר הקנדי, בחוקה הגרמנית ובחוקה האירופית, היינו רואים שהם באמת הולכים על הדברים הגדולים, ואז היה לנו איזה דגם. נגיד שהדגם האמריקני מיושן - בסדר, נעזוב אותו. אבל אם נסתכל על חוקות כמו שיש היום - הארבע שמדברים בהן: החוקה הקנדית מ-1982, החוקה הדרום-אפריקנית מ-1999, החוקה האירופית והחוקה הגרמנית מ-1949 - שהיא חוק מופלא, קוראים לה חוק-יסוד: החוקה - אז אם אנחנו היינו עוברים על כל אלה יחד, כדי לקבל פרמטרים ואולי גם לתת על זה הרצאה - - -

אני חושב שחוקה צריכה להיראות כמו חוקה. החוקות מנוסחות בגדול. פה ושם, אולי בחוקה הגרמנית, יש סעיף קטן, אבל הן מנוסחות בגדול.

בכל הדברים שמעבירים לחוק הכנסת, נצטרך, בסופו של דבר, לסגור את אפשרויות השינוי, כי אחרת זאת לא תהיה חוקה. אולי נצטרך לקבוע רוב של שני שלישים לצורך שינוי, אם אנחנו רוצים חוקה אמיתית.

יש דבר אחד שהוא מאוד חוקתי: הזכות לבחור והזכות להיבחר ושלילת הזכות להיבחר. זה דבר גדול. אבל כל מיני דברים כאלה, כמו שאם הוא מתפטר בא מישהו אחר - זה חשוב, אבל אפשר לעגן את זה בחוק הכנסת, בשביל להשיג גמישות; מחרתיים יתברר שלא חשבנו על איזה נושא וצריך לתקן דבר מה בחוק, אז אם הדבר נקבע בחוק הכנסת, אני מקיים דיון פרלמנטרי והכנסת תחליט מה שתחליט, ולא כל דבר כזה מוכרח להיות קבוע לדורות. לכאורה, אנחנו הולכים לקבוע חוקה לדורות הבאים.

רשף חן

דווקא התפטרות היא לא הבעיה, כי יש אקט ממשי, אבל החוקה תגבר על כל חוק. אם לא יהיה ביטוי מפורש בחוקה - למשל שהרשעה שיש עמה קלון היא עילה להפסקת כהונה - החוק לא יוכל לקבוע את זה. כלומר בחוקה צריכה להיות הסמכה לקבוע סיטואציות שבהן אדם חדל להיות חבר הכנסת.

זאב סגל

זה יהיה בסוף.

סיגל קוגוט

את זה כבר ניסחתי.

רשף חן

זה לצורך מקור הסמכות. הניסוח שלך הוא פרטני.

היו"ר מיכאל איתן

לא. הניסוח שלה הוא לא פרטני.

סיגל קוגוט

זה רק חמישה עמודים. ניסיתי להכניס בחמישה עמודים את כל פרק הכנסת. תראו איך נראות חוקות. אין חוקה שיש בה שלושה סעיפים בפרק הפרלמנט. לא מחוקקים ככה. נכון שאתה רוצה להוריד למטה רק דברים שיהיו נתונים לשינוי, וזה מה שאנחנו עושים - אנחנו עושים פה כל הזמן מיונים. אבל שהחוקה לא תגיד שום דבר?

היו"ר מיכאל איתן

אני מבקש שתורידי את סעיף 41.

סיגל קוגוט

אני מציעה משהו אחר במקומו.

היו"ר מיכאל איתן

את מציעה משהו אחר שיבוא במקום סעיפים 40, 41 ו-42.

רשף חן

אבל יש הבדל ביניהם.

סיגל קוגוט

אני אגיד לכם מה אני מציעה במקום: לא להוריד את הכול. ההסדר שלפיו אם אתה משעה חבר כנסת בא מישהו אחר, ואחר כך הוא יכול לחזור - לדעתי הכלל הזה צריך להישאר גם אם אתה מוריד את עצם היכולת להתפטר ואת 48 השעות והמסירה האישית לחוק רגיל. אבל העיקרון איך הדברים האלה פועלים - כשמתפנה מקום, בא מישהו אחר במקומו, ואחר כך כשהוא חוזר, האדם הזה מפסיק לכהן - - -

היו"ר מיכאל איתן

סעיפים 40-43 הם באותו נושא.

סיגל קוגוט

42א זה הקלון, הרשעה בעבירה.

היו"ר מיכאל איתן

כולם מדברים על מצב של הפסקה, פקיעה, מחיקה מרשימה וכו'. השאלה אם אי-אפשר מכל אלה יחד לנסות ולנסח דבר אחד כללי.

סיגל קוגוט

ניסיתי לעשות משהו כללי בסעיפים 17-18, אבל אתה חייב לדון בהרשעה לחוד. כמו שאתה אומר שמי שלא מצהיר אמונים תפקע כהונתו, ומי שלא עשה הכול להשתחרר מהאזרחות הזרה תפקע כהונתו, אתה חייב להגיד גם באילו תנאים מי שמורשע בעבירה תפקע כהונתו. הרי גם אם אתה מפרט בחוק רגיל אם יש מאסר בפועל או אין מאסר בפועל, את העיקרון שבן אדם יוצא - - -

היו"ר מיכאל איתן

אנחנו נצטרך בחוקה את סעיף 42א ו42ב, ומה קורה בינתיים - - -

סיגל קוגוט

כתבתי פה שני סעיפים קצרים מאוד, אבל להגיד שמישהו הורשע בפסק-דין סופי בעבירה - - -

רשף חן

זה מתחיל בסעיף 15 - פקיעת מועמדות.

סיגל קוגוט

נכון. עשיתי את הכול. ניסיתי לקחת את כל העילות האפשריות לפקיעת כהונה, לשים אותן בשני סעיפים, ואחר כך להביא סעיף שאומר מה התוצאות של זה: שמתמנה האדם שהיה אחריו ברשימה שלו. עשיתי פה עריכה וגם קיצור, אבל מפה ועד להוריד הכול ולא להשאיר בחוקה כלום, אלא רק לכתוב שאפשר להדיח חבר הכנסת ופרטים ייקבעו בחוק - את זה אי-אפשר לעשות.

לא סתם ביקשנו סקירה ממרכז המחקר והמידע של הכנסת. עילה של הדחה בגלל קלון, אזרחות כפולה, הצהרת אמונים - כל הדברים האלה נמצאים בחוקות.

אריאל בנדור

אני חושב שסיגל צודקת. מה הרעיון כאן? צריך לחשוב באילו נושאים אנחנו לא רוצים שיהיה אפשר לגעת בקלות, בחוק רגיל. דווקא בגלל העיקרון הדמוקרטי הבסיסי, שכל אדם רשאי להיבחר לכנסת, ואם העם בחר אותו לכנסת הוא חבר הכנסת, לא ייתכן שיוסיפו לחוק רגיל, ברוב של שניים נגד אחד, שלא רק מי שהורשע בעבירה שיש עמה קלון יודח, אלא גם מי שהורשע בעברת תעבורה, או ההיפך - הוחלט כעניין חוקתי שמי שהורשע בעבירה שיש עמה קלון לא יהיה חבר הכנסת, וברוב של שניים נגד אחד פתאום יחליטו - לא, הוא ימשיך להיות בכנסת. כל העניינים האלה הם עניינים חוקתיים במהותם לא פחות מעצם הבחירה לכנסת.

לכן אני בהחלט תומך בכך שמה שאפשר להוריד - נוריד, אבל כל מה שקשור לחברות בכנסת - אלה עניינים חוקתיים. הפסקת הכהונה בכנסת היא עניין חוקתי לא פחות מעצם ההיבחרות.

היו"ר מיכאל איתן

מי קובע מה זה קלון?

סיגל קוגוט

כתוב כאן: "חבר הכנסת שהורשע בפסק-דין סופי בעבירה פלילית וקבע בית-המשפט, ביוזמתו או לבקשת היועץ המשפטי לממשלה, שיש עם העבירה קלון". את זה אתה חייב להשאיר.

היו"ר מיכאל איתן

זאת אומרת שאנחנו מעבירים את כל הכוח לבית-המשפט?

סיגל קוגוט

היום זה נמצא בחוקה שלך.

אריאל בנדור

אתה יכול להחליט החלטה מהותית: וקבעה ועדת הכנסת. צריך שתהיה הוראה כזאת בחוקה, ולא להשאיר את זה כך.

היו"ר מיכאל איתן

השאלה אם אנחנו לא סוגרים את הדלת בפני חקיקה. נגיד שיום בהיר אחד תגיד הכנסת שהיא רוצה להגדיר קלון - היא כבר לא תוכל?

אריאל בנדור

בחוקה, אבל זה לא עניין של חוק רגיל.

היו"ר מיכאל איתן

צריך לחשוב איך לשריין את החוקה הזאת.

סיגל קוגוט

מה שמקובל היום בחוקי-היסוד שלנו, שהם גם חוקה, הוא שחוץ מהדחה של ראש ממשלה בגין עבירה - ולגבי הנשיא יש גם כן איזה הליך - אצל חברי הכנסת או השרים, אם בית-המשפט קובע שיש עם העבירה קלון - ובית-משפט קובע שיש קלון רק אחרי שהוא כבר יודע שמדובר בחברי הכנסת או בשרים, ושהמשמעות תהיה שהם יודחו מתפקידם - הם מודחים אוטומטית. ואילו ראש ממשלה, בגלל המשמעויות הרציניות שיש להדחה של ראש ממשלה, כגון התפטרות הממשלה, גם אם הוא מורשע בעבירה - חוץ מאיזה חריג שהתקבלה בו הסתייגות של סיעת שינוי - ככלל, כשיש נגד ראש ממשלה פסק-דין, יש אחר כך הליך בוועדת הכנסת. זו התפיסה החוקתית שיש היום. אתה יכול לשנות אותה, אבל אתה חייב לקבוע את העקרונות האלה כאן בחוקה. אתה יכול להגיד שגם אצל חבר הכנסת שום הדחה לא תהיה אוטומטית בלי הליך בוועדת הכנסת. מותר לך להחליט את זה, ואז לא יצא שבית-משפט מדיח אוטומטית נבחר ציבור. אתה יכול להחליט את זה, אבל צריך להחליט את זה עכשיו ולקבוע את זה בתור עיקרון, ובאמת לא יהיה קל לשנות אותו אלא רק על דרך של שינוי חוקה.

רוני בר-און

אני חושב שאנחנו קצת רצים. עוד לא אישרנו את המקום של סעיף 15 בחוקה. עדיין לא נחה דעתי שהדברים האלה צריכים להיות בחוקה.

דלית דרור

אבל העילות צריכות להיות בחוקה.

רוני בר-און

העילות - כן. בכל התאגידים הסטטוטוריים נאמר שכהונת היושב-ראש תפקע אם פשט רגל או הוכרז לא שפוי.

דלית דרור

אלה העילות, ומה קורה כשמתקיים - - -

רוני בר-און

זה נראה לי פרוצדורה.

אברהם בורג

בפרק הדקלרציה זה לא יהיה?

סיגל קוגוט

לא יהיה.

אברהם בורג

בחוקי-היסוד זה ודאי יהיה, כי צריך להגן על חבר הכנסת.

סיגל קוגוט

על זה מתווכחים פה.

אברהם בורג

זה יהיה שם ממילא. אתה חייב להגן עליו באיזה מקום? כן. השאלה אם זה יהיה בחוק רגיל או בחוק-יסוד.

סיגל קוגוט

בפרק הכנסת.

אברהם בורג

ברור שזה שם ולא פה?

סיגל קוגוט

לא. זה לא פה.

היו"ר מיכאל איתן

יש ויכוח אם זה יהיה בפרק הכנסת או בחוק רגיל.

רוני בר-און

אולי משפט אחד על המועמדות ועל פקיעת הכהונה: חבר הכנסת לא יוכל להיות חבר הכנסת אלא אם עמד בכל תנאי - - - וכהונתו תפקע מאחד הטעמים.

סיגל קוגוט

זה מה שאני מציעה.

היו"ר מיכאל איתן

רבותי, יש כאן שתי גישות: הגישה שאת מייצגת, שצמצמת אבל היא עדיין מרחיבה, והגישה שמייצג רוני ואולי גם רשף, שהיא גישה מצמצמת יותר. את מוכרחה לשבת עם עצמך ועל-פי ההנחיות שלהם להכין ורסיה נוספת שתהיה מצומצמת יותר, עם השלמות בחוק הכנסת. בשלב זה חבל שנמשיך להתווכח.

סיגל קוגוט

בסדר, אבל אני עשיתי את זה. זאת ההצעה שלי לחוק הבחירות לכנסת וזאת ההצעה שלי לחוק הכנסת. אלה שישה עמודים של חוק. כל הפרק של הכנסת הוא ארבעה-חמישה עמודים. תשווה את זה מבחינת ההיקפים למה שמקובל להסדיר בחוקה - - -

היו"ר מיכאל איתן

את עושה כעת משהו לא טוב, את מסבכת אותי. את בורחת אתי עכשיו לארבעה דפים. אנחנו מדברים כעת על ארבעה-חמישה סעיפים. בואי נישאר עם הארבעה-חמישה סעיפים האלה.

סיגל קוגוט

של ההתפטרות?

היו"ר מיכאל איתן

כן.

סיגל קוגוט

את ההתפטרות נוריד.

היו"ר מיכאל איתן

זה מה שחברי הכנסת מבקשים.

סיגל קוגוט

לא. הם מדברים על עילות להדחה. זאת לא התפטרות.

היו"ר מיכאל איתן

גם עילות להדחה לקצר, וגם הפסקת כהונה לקצר.

רוני בר-און

להערכתי סעיפים 15-18 בהצעה שלך לא יכולים להחזיק יותר מסעיף, סעיף וחצי. סיגל, הקטע שבו צמצמת הרבה, אבל עדיין לא מספיק מבחינתי, הייתי רוצה לראות את החוקה בעניין הזה מתייחסת לחבר הכנסת שלא קרה אתו שום דבר. זאת אומרת, הוא הושבע כמו שצריך, תפקד כמו שצריך, לא הורשע, ועם הפניה. אחרת את לא יכולה להתקדם עם זה.

סיגל קוגוט

שבחוקה לא יהיו בכלל עילות להדחה?

רוני בר-און

במילימטר, כדי שלא יהיה המצב שפרופסור בנדור מדבר עליו. כי פה את עושה דיסרטציה שאת מנסה להכניס פנימה.

אריאל בנדור

בוודאי יש דברים שאפשר להוריד. את 17(ג) אפשר להוריד.

סיגל קוגוט

כתבתי אותו בסוגריים, כי אני חושבת שצריך להוריד אותו. אני יכולה לצמצם עוד יותר, אבל את עילות ההדחה צריכים לקבוע בחוקה. שמתי את 17(ג) בסוגריים כי היום הוא נמצא בחוק-יסוד: הכנסת, ואני ממליצה להוריד אותו.

היו"ר מיכאל איתן

אני מבקש התייחסות שלכם לשאלת המאזן בין הקביעה של קלון ואם יש צורך או אין צורך בהליך נוסף בכנסת.

אתי לבני

אני חושבת שצריך הליך נוסף.

היו"ר מיכאל איתן

מה בדבר מועמד?

סיגל קוגוט

היום קובע חוק-היסוד, וגם חוק הבחירות, שמי שמורשע בעבירה - - - הרי הוא מועמד, אלא אם כן הוא היה נבחר ציבור. וזה דבר שאני גם מציעה פה. אדם שקודם היה נבחר ציבור, ההרשעה בעבירה לפי הפסיקה המודרנית וקביעת הקלון תלויות בתפקיד שלו, ולא ישפיעו בהכרח על יכולתו להיות מועמד. כי היום גם אם מישהו עבר עברת רשלנות חמורה בהיותו עורך דין או רופא, ויגידו שלצורך התפקיד שלו כרופא הוא עבר עבירה שיש עמה קלון - מאחר שהקלון הוא תלוי תפקיד, זה לא אומר שהאיש הזה לא יכול להיות חבר הכנסת. לכן מה שקבעו היום למועמדים זה שמועמד שעבר עבירה ונידון בה לעונש של שלושה חודשי מאסר בפועל לפחות, והוא סבור שאין קלון בעבירה, יפנה ליושב-ראש ועדת הבחירות המרכזית ויטען שאין בעבירה קלון.

היו"ר מיכאל איתן

זה מה שקרה עם פייגלין?

סיגל קוגוט

נכון. פייגלין לא אמר שהוא הורשע בעבירה. לצורך היישום של הסעיף הזה ועדת הבחירות המרכזית הוציאה טופס הצהרה למועמד, ובו המועמד צריך להצהיר שהוא לא נידון בשבע השנים האחרונות לעונש מאסר לתקופה של שלושה חודשים בפועל לפחות, ואחרי זה אפשר לדון. פייגלין לא הצהיר שהוא עבר עבירה ונידון למאסר בפועל. אבל זה מה שהוחלט, בגלל שמדובר בקלון שאתה יכול לבחון רק אחרי שאתה יודע שהבן אדם רוצה להיות מועמד, ולא כשהוא היה אזרח ועבר איזו עבירה. לעומת זאת, נבחר ציבור, כשהוא כבר נבחר ציבור, ועניינו מתברר בבית-משפט - בית-משפט יודע שיכולה להיות משמעות של הדחה או של השעיה של אותו נבחר ציבור, ולכן כשהוא קובע את הקלון לפי הסעיפים האלה הוא מביא בחשבון אם יש עם זה קלון, בהנחה שמדובר בחבר הכנסת, בשר, בראש עירייה או בראש מועצה מקומית. אלה המקרים שכתובים.

הדיסוננס שנוצר פה, שגם עליו אתם צריכים לתת את הדעת - חוץ מהשאלה אם אתם רוצים עוד הליך ושההדחה לא תהיה אוטומטית - הוא שאם קבעו בעניינו של נבחר ציבור שיש עם העבירה קלון והוא הודח מהכנסת, אבל הוא לא נידון למאסר, הוא יכול אחר כך להתמודד לפי הסעיף של ההתמודדות. כי הסעיף של ההתמודדות קבע את עונש המאסר כרף מינימלי ליושב-ראש ועדת הבחירות המרכזית. מה שאתם צריכים להחליט הוא אם כשמדובר בנבחר ציבור שהודח מהכנסת, גם אם הוא לא נידון למאסר בפועל, אבל קבעו שיש עם העבירה קלון, והכנסת החליטה להדיח אותו - אם לא רצוי שגם לו תהיה תקופת צינון לפני שיוכל להתמודד מחדש.

אריאל בנדור

לא מוגזם שזה יהיה בחוקה?

סיגל קוגוט

לא. מדברים על ההסדר. אחר כך מחלקים בין החוק לחוקה.

היו"ר מיכאל איתן

זה לא משנה עכשיו.

סיגל קוגוט

זה כן משנה, כי אתה צריך להחליט מי לא רשאי להיות מועמד לכנסת, וזה כן בחוקה. ואם אתה רוצה להגיד שנבחר ציבור שהודח מהכנסת לא יהיה מועמד שבע שנים מיום ההדחה, גם אם הוא לא נידון למאסר בפועל, זה כן צריך להיות בחוקה, כי זה הגבלת זכות המועמדות. לכן אתה חייב להחליט באופן עקרוני. אחר כך אנחנו מנסחים חלק בחוק רגיל, ואת העיקרון קובעים בחוקה. אבל קודם אתה צריך להחליט מה הרעיון שאתה רוצה שיהיה מוסדר לגבי המועמדות וההדחה.

אני מבינה שאתם רוצים שאני אצמצם פה.

היו"ר מיכאל איתן

מה המצב כפי שהוא היום? היום אין מניעה כזאת, נכון?

סיגל קוגוט

אין מניעה שנבחר ציבור שמודח מהכנסת - למשל התיק שהיה על ההטרדה המינית בכנסת, היה בו מאסר על תנאי ולא מאסר בפועל - גם אם האדם הודח, הוא יכול להיות חבר הכנסת.

היו"ר מיכאל איתן

למה צריך לשנות עכשיו, בהזדמנות החגיגית הזאת? מה קרה עכשיו? על כל סעיף כל אחד יגיש רפורמה?

סיגל קוגוט

לא על כל סעיף.

היו"ר מיכאל איתן

אז מה קרה עכשיו?

סיגל קוגוט

כי אנחנו דנים עכשיו בסעיפים של ההתפטרות וההדחה.

היו"ר מיכאל איתן

למה העניין הזה חשוב כל כך? העובדה שבן אדם יכול להתמודד והוא עבר עבירה שיש עמה קלון בתחום אחר - - -

סיגל קוגוט

לא בתחום אחר.

היו"ר מיכאל איתן

בתחום שנוגע לעיסוקו כחבר הכנסת - הוא ממילא לא יוכל להיות חבר הכנסת אם הוא ישב בכלא. ואם הוא לא ישב, כרגע אנחנו לא הולכים לקבוע שבגלל שהוא היה חבר הכנסת, אנחנו נחמיר בעניין הזה.

סיגל קוגוט

אפשר להחליט כמו שאתה אומר, אבל צריך להחליט.

זאב סגל

יש פה שאלה עקרונית וחשובה מאוד. הכנסת החליטה - מה שמוכר כ"תיקון דרעי" - שמי שנידון בעבירה שיש עמה קלון לא יכהן כחבר הכנסת, כלומר יש כאן פקיעה אוטומטית. הועלתה כאן שאלה עמוקה מאוד - האם ראוי שבית-המשפט יוכל להדיח חבר הכנסת. אני זוכר שכאשר דובר בפייגלין והעירו אותי מוקדם בבוקר מ"גלי צה"ל", באינסטינקט אמרתי - עבירת שפתיים, עבירת ביטוי: אני בכלל לא רואה איך יש עמה קלון. וכשזה הגיע לבית-המשפט העליון היה באמת ויכוח אם היתה שם עבירה שיש עמה קלון, ופסקו כפי שפסקו על עניין פרוצדורלי.

היו"ר מיכאל איתן

הסעיף היה המרדה.

זאב סגל

לפי דעתי, פרסום המרדה אין עמו קלון.

סיגל קוגוט

היום קלון זה הנסיבות - לא הסעיף בספר החוקים, אלא איך האדם עבר את העבירה.

זאב סגל

אם אנחנו שואלים את עצמנו מתי אנחנו רוצים שתפקע מועמדותו של חבר הכנסת, או שאדם לא יוכל להתמודד לכנסת, כמו תיקון דרעי, זה הרגע לחשוב. אני למשל לא בטוח. אז מה? בית-המשפט יקבע ברוב של שניים נגד אחד או חמישה נגד ארבעה בעליון, ואז הוא לא יוכל להתמודד. מה זה נקרא להתמודד?

קריאה

אבל התמודדות והדחה הן שני דברים שונים.

זאב סגל

מתכוונים לפסק-דין חלוט. אבל אני רוצה לומר דבר שייראה קצת מפחיד. גם אני יודע שהקלון זה נסיבות, ואני מכיר את המאמרים, אבל היום אנחנו יושבים ומתמודדים עם מצוות אנשים מלומדה. למשל, אני אומר לעצמי, נסיבות, לא נסיבות, זאת עבודה קשה. אבל אם היינו אומרים, הנה חוק העונשין, הנה העבירות, והנה יש עשר עבירות - לא הייתי מפרט אותן בחוקה, רק הייתי מפנה שאם אדם עבר אותן, אני לא רוצה אותו בכנסת - זאת עבודה קשה, ואני לא "מת" להשאיר את זה בידי בית-משפט. אני לא בעד הכרעה של רוב ומיעוט, גם אם זה בעליון. נגיד שזה יהיה פסק-דין חלוט, ואם זה ייגמר בבית-משפט שלום - זה ייגמר בבית-משפט שלום. אני לא בעד זה. נגיד שזה נגמר בבית-משפט שלום - מישהו לא הגיש ערעור. זה עניין חוקתי עמוק. נכון שהייתי בעד גישה מרחיבה, לא הייתי בעד שלוש עבירות. אני גם לא רוצה אנס בכנסת. לא צריך להיות פמיניסט בשביל זה.

אתי לבני

אתה רוצה מטריד מינית?

זאב סגל

לא הייתי נכנס לזה. אנחנו עכשיו בוועידה חוקתית, כמו באמריקה ב-1780. אם המחוקק הוא שיכריע - אני רק מעלה את האופציות ולא רוצה להגיד מה אני חושב - צריך לנתח - - -

סיגל קוגוט

מה האופציה?

זאב סגל

מתי אדם לא יכול להיבחר.

סיגל קוגוט

אתה יכול ללכת למה שמקובל בחוקות. מה שמקובל זה לפי העונש שהוא קיבל בפועל, כשהעונש הוא כבד, ואצלנו זה שלושה חודשי מאסר בפועל. יש מקומות שבהם זה חמש שנות מאסר, ומינימום שנה בפועל, בלי קלון - רק לפי העונש.

זאב סגל

יש למשל סעיף בחוקת ארצות-הברית - מי שהורשע בבגידה לא יהיה חבר הקונגרס. אצלנו, אדם שהורשע בבגידה אחרי כמה וכמה שנים יכול להיות חבר בית-הנבחרים. זה לא מקובל עלי.

אברהם בורג

למה? כי פקע הקלון?

זאב סגל

אדם שהורשע בבגידה במדינת ישראל או בעבירת ריגול חמורה, לא יכול להיבחר.

אברהם בורג

אתה אומר שלא יוכל להיבחר לעולם?

זאב סגל

כן. היום אדם שהורשע בעבירת ריגול נגד ישראל יכול להיבחר לכנסת אם עברו חמש שנים מתום ריצוי העונש.

סיגל קוגוט

זה שונה. אם מישהו נידון למאסר של שלושה חודשים ומעלה - שבע שנים מגמר ריצוי העונש. אלא אם כן קבעו ההיפך - שאין עם זה קלון.

זאב סגל

שבע שנים מיום גמר ריצוי העונש הוא יכול להיות חבר בכנסת ישראל.

היו"ר מיכאל איתן

יכול להיות מועמד.

סיגל קוגוט

לא יבחרו בו אם הוא לא - - -

זאב סגל

למה שלא נלך בדרך החוקה האמריקנית, שלא יהיה חבר הקונגרס? לא צריך להתבייש לכתוב את זה.

רשף חן

למה? זאת דמוקרטיה. אם הציבור רוצה לבחור בו?

סיגל קוגוט

לעולם לא יהיה? זו מגבלה טוטלית לחלוטין.

רשף חן

אולי נוכחותו ברשימה תהיה עילה לפסילתה.

זאב סגל

בארצות-הברית אין ויכוח על זה. זה מקובל שם כמו סלע.

יהושע שופמן

אף פעם לא הפעילו את זה שם. אף אחד לא מערער על זה, כי זה לא רלוונטי.

זאב סגל

זו שאלה חוקתית אבל עמוקה מאוד.

היו"ר מיכאל איתן

עם כל הצער, למרות החשיבות וגם ההנאה האינטלקטואלית שאנחנו יכולים כולנו להפיק מהירידה לרמות האלה, אני מוכרח לפעמים להיות קצת אכזר ולהסתכל על הצד הפרקטי, כדי שנתקדם.

זאב סגל

לא הייתי מעיר את זה אלמלא הזכרת את הבעיה הזאת.

היו"ר מיכאל איתן

הבעיה הזאת קיימת, אבל לפעמים הפתרון לא פותר את הבעיה. קשה מאוד לקחת רשימה סגורה של נושאים. זה דבר מסוכן מאוד, בייחוד בחוקה. לפעמים קשה מאוד להחליף את שיקול הדעת ולקבוע מסמרות בחוק ובחוקה.

זאב סגל

אתה משאיר את זה לבית-המשפט.

היו"ר מיכאל איתן

אני מתלבט. עם זאת, לפעמים כשאתה לא יכול לקבל הכרעה בכתיבה, אתה מנסה לקבל הכרעה על-ידי מאזן כוחות, ואתה אומר: בוא נשלב עוד מישהו בתהליך, וכך נביא את האיזונים הכי נכונים בשטח. אבל אני לא מתלהב כל כך. מצד אחד אני קצת חושש ששופט ירשה, ומצד אחר אני חושש ממצב שהכנסת תוכל לא להרשיע, כשהוא יהיה מסיעת הרוב, ואז פתאום יהיה ויכוח, כמו שיש היום ויכוח אם ועדת הבחירות טובה או לא טובה. אני לא רוצה להביע דעה. גם אני לא בעד לשנות את זה עכשיו.

זאב סגל

התוצאה תהיה שהחוק יקבע את רשימת העבירות ואת חומרת העונש.

סיגל קוגוט

ואם אחר כך ימציאו עבירות חדשות בחוק העונשין? עכשיו ועדת פלר מנסחת מחדש את כל העבירות.

רשף חן

אדוני היושב-ראש, אני רוצה לומר משהו על הטכניקה, ומזה לגלוש למהות. אני חושב שהטכניקה צריכה להיות סעיף קטן אחד שמציין עילות, אבל לא מפרט אותן. אני חושב שצריך לעשות הבחנה יורדת בין סוגי פקיעת החברות. יש שלב א' - מצב שבו עדיין לא התמנה אף אחד.

סיגל קוגוט

והוא עדיין נחשב מועמד.

רשף חן

מועמד שנבחר. אבל אם לא הצהיר אמונים - - -

היו"ר מיכאל איתן

דנו בזה כשלא היית כאן.

רשף חן

אני עוזב את הטכניקה. על הסוג הזה של אדם מדובר בסעיף משנה (א). סוג שני של אדם הוא מי שחדל מכהונתו באופן טוטלי. זה מישהו שהתפטר או מישהו שהורשע בעבירה שיש עמה קלון. סוג שלישי זה אדם שמושעה זמנית, וזה סעיף משנה (ג). אחרי זה יבוא סעיף משנה (ד) - פרטים ייקבעו בחוק.

עכשיו שתי הערות מהותיות. הראשונה - על עבירה שיש עמה קלון. אני חושב שאנחנו חייבים ליצור מצב של אחידות נורמטיבית בין מי שלא יכול להגיש מועמדות לבין מי שכהונתו פוקעת, מפני שאין סיבה להבדל ביניהם. אלה פשוט מצבים שונים של אותו דבר. אני חושב שהשיטה הנוהגת בעניין מי שלא יכול להגיש מועמדות היא שיטה מצוינת, זאת אומרת - לפי תקופת המאסר. כי מה זה עבירה שיש עמה קלון? אם מישהו נתן לאשתו סטירת לחי, בעיניי יש בזה קלון רב מאוד. קלון היא אמירה שאין בה משמעות. בעונש של שלושה חודשי מאסר אנחנו יודעים שהעבירה חמורה - או שישה או כמה שלא נקבע, אבל אחיד בשניהם. צריך להיות מצב שבאמת אתה יכול לפנות לבית-המשפט ולתבוע: אף על פי שהכנסת אותי לכלא לשנה כי הרגתי מישהו בנהיגה רשלנית, תקבע בבקשה שאין עם זה קלון, כדי שאוכל להיות מועמד או אוכל להישאר בכנסת כשאני לא יושב בכלא.

היו"ר מיכאל איתן

מה עשית פה?

רשף חן

הפכתי את הסדר. אם דנו אותי לשנת מאסר - - -

היו"ר מיכאל איתן

בעיקרון נשארת באותה רמה. זה יפה יותר כשאתה אומר שהכול יהיה אחיד לפי העונש.

רשף חן

אבל יש גם מצבים יוצאים מן הכלל - כשמישהו מקבל עונש כבד ותום לבו לא נפגע. למשל, מישהו נהג במהירות של 140 קמ"ש ודרס מישהו. אם הוא היה נוהג במהירות 140 קמ"ש ולא דורס מישהו, לא היה קורה לו כלום, אולי היו שוללים לו את הרשיון. יש מצבים כאלה. צריך להיות מנגנון escape שיאפשר למישהו להגיש את המועמדות, והוא קיים.

סיגל קוגוט

במועמדות המנגנון קיים. בהדחה - הכנסת תיקנה את זה רק לפני שנה. פעם היה דרוש עונש מאסר גם להדחה, ואז ראו שזה לא טוב.

היו"ר מיכאל איתן

אבל מבחן התוצאה לא מקל את הטיעון שלך, חבר הכנסת רשף, כי בסופו של דבר מבחן התוצאה מתבטא גם בעונש, והוא חלק מהחיים. אין מה לעשות. אתה יכול לבוא ולהגיד, אדם קיבל שנת מאסר בגלל שהוא נהג במהירות של 140 קמ"ש, והוא לא יהיה חבר הכנסת.

רשף חן

אני יכול לחיות גם עם זה. בהקשר של הסעיף השלישי - שאם מישהו נידון לתקופת מאסר, נניח חודש, משעים אותו זמנית - יכול להיות שכאן המקום להכניס את החוק הנורבגי. זאת אומרת, לקבוע מנגנון שאומר שכאשר אתה מתמנה לתפקיד אתה לא יכול להיות חבר הכנסת, או להגדיר מראש תפקיד שר, ואז ההשעיה הזמנית, לתקופה שבה אתה שר - - -

סיגל קוגוט

אתה מציע כאן משהו אחר: להוסיף את החוק הנורבגי. זה שינוי מהותי.

אריאל בנדור

יש הבדל מהותי מאוד בין מועמד, או בין מי שרוצה להיות מועמד, לבין חבר הכנסת. חבר הכנסת הוא מי שכבר נבחר על-ידי הציבור. כאן יש טעם רב שבסופו של דבר לא ניתן יהיה להדיח אותו - לדעתי גם לא להשעות אותו - אלא אם כן יש איזה מנגנון של אישור בכנסת. עניין אחד הוא שוועדת הבחירות, בית-המשפט או מישהו אחר קובעים והוא לא יכול להיות מועמד. הוא עדיין לא נבחר לכנסת. מי שכבר נבחר לכנסת - זה עניינה של הכנסת ולא עניינו הסופי של בית-משפט.

היו"ר מיכאל איתן

זה גם עניינו של הציבור שבחר בו.

אריאל בנדור

זה עניינה של הכנסת כמייצגת את הציבור.

סיגל קוגוט

זה פוגע בזכות לבחור ולהיבחר.

אריאל בנדור

לכן, בנוגע להשעייתם או להדחתם של מי שנבחרו לכנסת - חשוב לקבוע שזה ייעשה לאחר שיש פסק-דין וכו', כדי שהכנסת לא תוכל להיטפל למישהו. החותמת הסופית צריכה להיות הכנסת עצמה.

רשף חן

אתה מסכים שצריך להיות רף כניסה של תקופת מאסר מסוימת? מישהו שהורשע ונידון לשישה חודשים וועדת הכנסת קבעה שלא יוכל להיכנס?

סיגל קוגוט

בעיקר אם זה הולך לוועדת הכנסת, למה לעשות הגבלה כזאת?

אריאל בנדור

זה עניין שיכול להיות בחוק רגיל.

סיגל קוגוט

קודם בית-משפט צריך לקבוע שיש בעבירה קלון. אתה לא יכול סתם לפתוח הליך בוועדת הכנסת. קודם בית-משפט יקבע קלון, ואז יהיה הליך בוועדת הכנסת.

רשף חן

מה זה קלון?

סיגל קוגוט

קלון אומר שבגלל נסיבות העבירה לא ראוי שהאיש ימשיך בתפקידו.

אריאל בנדור

בחוקה עצמה, לשם קיצור והתמצות כראוי לחוקה, אפשר להסתפק בקביעת רשימה של עילות. לא כמו שיש עכשיו, שיש פרוצדורה מלאה, אלא לקבוע עילה, כפי שהוזכר כאן - הרשעה בעבירה שבית-המשפט קבע שיש עמה קלון והטיל על הנאשם עונש כזה או אחר. הפרוצדורה המפורטת יותר יכולה בהחלט להיקבע בחוק. העיקרון שבכל מקרה לא יודח ולא יושעה חבר הכנסת לאחר שנבחר אלא באישור הכנסת, חייב להיות בחוקה.

היו"ר מיכאל איתן

אני לא חושב שלחברי הכנסת תהיה התנגדות לאחר קבלת חוות דעת כזאת, שהעיקרון הזה יוכנס.

רשף חן

מה העיקרון?

סיגל קוגוט

שאחרי שבית-משפט קובע שיש עם העבירה קלון, ההדחה עצמה נעשית בהליך בוועדת הכנסת.

רשף חן

לדעתי זה צריך להיות במליאה בהחלטת רוב של חברי הכנסת.

אברהם בורג

אני מאוד בעד העיקרון, אבל שימו לב שיש כאן קביעת עמדה שהחסינות לא יוצאת מן הכנסת. בדיון הגדול אם להוציא או לא להוציא, אני נגד להוציא.

גדעון סער

זה לא קשור לחסינות.

אברהם בורג

יש כאן החלטה עקרונית.

היו"ר מיכאל איתן

חבר הכנסת בורג, חבר הכנסת סער העיר, בצדק, שבכל זאת צריך לחדד. יש הבחנה. מדברים כאן על המצב לאחר שאדם הורשע. אף על פי שאני בדעתך שעניין החסינות צריך להישאר בכנסת, הטענה היא אחרת. שכשבאה היזמה להעמדה לדין, מדובר על הצורך בשוויון בהעמדה לדין, כי ההנחה היא שחבר הכנסת עבר את העבירה. כאן יש מצב אחר. אין ויכוח על העניין של ההעמדה לדין אלא על התוצאות - מה קורה לאחר ההעמדה לדין.

הרי מה העניין כאן בין שתי הרשויות? מצד אחד, אנחנו אומרים שהכנסת לא יכולה לחסום את תפקידה של הרשות השופטת, גם כאשר מדובר בחבר הכנסת, אלא במקרים מסוימים. מצד אחר, אם אנחנו קובעים שחבר הכנסת מודח לאחר שהוא מורשע ומקבל עונש מאסר של שישה חודשים, יכול להיות שהשופט היה שופט אותו לשלושה חודשים או לארבעה חודשים, אבל הוא שופט אותו לשישה חודשים ומוציא אותו מהכנסת. אז נוצר מצב שהרשות השופטת בעצם פוגעת ברשות המחוקקת. כאן אנחנו מחפשים את הפתרון. יש הבדל בין ההליך השיפוטי לבין ההליך של הדחה.

אברהם בורג

אני רוצה לקבוע כאן עמדה משלי. גם בכניסה למשפט, וגם בתהליך היציאה מן המשפט - הסרת חסינות זאת הכניסה למשפט, פסק-דין של בית-משפט זאת היציאה מן המשפט - אני בעמדה שעדיין אין פקיעת חברות בלי ועדת הכנסת. אני מדבר על העיקרון, שזה נקבע בכנסת.

אליעזר כהן

מעניין שאותו נושא עורר ויכוח בשדולת החוקה. ישבנו ודנו, ובסופו של דבר הגענו לניסוח קצר מאוד: חבר הכנסת שהורשע בעבירה פלילית, ובית-משפט קבע שיש בעבירה, בנסיבות העניין, משום קלון, רשאית ועדת הכנסת להשעותו מכהונתו כחבר הכנסת למשך הזמן שקבע פסק-הדין. זה הנוסח הסופי שהגענו אליו.

רשף חן

אתה קבעת השעיה זמנית.

רוני בר-און

בתור מודל זה בסדר.

סיגל קוגוט

הוא מתכוון גם בהדחה.

היו"ר מיכאל איתן

אנחנו יצאנו כבר מהעניין של הקלון לכיוון של פסק-דין.

סיגל קוגוט

לא. פסק-דין עדיין חייב לקבוע את הקלון.

היו"ר מיכאל איתן

אנחנו קובעים לפי תקופת מאסר.

רוני בר-און

צריך גם קלון.

היו"ר מיכאל איתן

למה גם קלון?

סיגל קוגוט

רק לפני שנתיים תיקנו דבר שראו שהוא לא פעל.

היו"ר מיכאל איתן

אם אדם נידון לשנת מאסר - - -

סיגל קוגוט

ואם הוא קיבל רק מאסר על תנאי, הוא לא ראוי להיות חבר הכנסת?

רוני בר-און

מהנדס שתכנן לא טוב ונפלה מרפסת אחרי עשר שנים, זה טרגי.

רשף חן

אז ילכו לוועדת הכנסת.

רוני בר-און

למה שרק המאסר יהיה הקריטריון?

היו"ר מיכאל איתן

תמיד אפשר להביא דוגמה כזאת ולהתווכח מה זה קלון.

רוני בר-און

לכן אני אומר, ברגע שאתה אומר עונש מאסר, אתה מוציא את ההחלטה מידי הכנסת ומעביר אותה לשופט. ה"מסחרה" בטיעון לעונש תהיה: אדוני השופט, אני רוצה להיות חבר הכנסת, תן לי ארבעה חודשים.

רשף חן

אותה "מסחרה" תהיה כשיש קלון. יגידו: תודֶה, והפרקליטות לא תבקש קלון.

גדעון סער

יש לי שלוש הערות:

1. המודל של חבר הכנסת אליעזר כהן, חוץ מזה שאני לא אוהב את העניין של ההשעיה הזמנית, הוא מודל נכון. דהיינו בית-המשפט הכריע ויש סמכות אישור כזאת או אחרת של ועדת הכנסת.

2. כדי לחזק את מה שאמרת, אני רוצה שהדבר הזה יהיה בהיר. אין קשר בין הדברים. החסינות היא דבר שפוגע בשוויון בפני החוק. היא פריבילגיה של חברי הכנסת. התוצאה שעליה אנחנו מדברים נוגעת לתחום אחר לגמרי, וזה הכשירות לכהן כחברי הכנסת. פה אנחנו אומרים שלא מדובר כלל בפריבילגיה או בשלילת פריבילגיה. אנחנו רוצים שיהיה סף נורמטיבי מסוים של חברי הכנסת ושהם יעמדו מעליו. לכן שני הדברים אינם דומים.

3. בעניין המאסר, אי-אפשר להתייחס לדברים האלה לפי מדד כמותי. אני טוען שעניין המאסר הוא עניין כמותי. יכול להיות שאדם מסוים התרשל בנהיגה והתוצאה היתה קטלנית - הוא קיפח חיי אדם. על זה הוא ייענש, בצדק, ואולי מדיניות הענישה הראויה היא שהוא יידון לעונש מאסר. יכול להיות אדם אחר שרימה את מס הכנסה. הנזק שנגרם מההתנהגות שלו הוא בתחום אחר לחלוטין, העונש הוא פחוּת, ואולי הוא בכלל לא ישב במאסר. אבל כשאני בא לשקול מי צריך להיות חבר הכנסת, מה הסף הנורמטיבי - עבירת רשלנות ועבירת מרמה שיש לה יסוד נפשי אחר, התוצאות שלהן שונות לגמרי. לכן אתה חייב לשקול את שיקול הקלון, ואם אתה קובע את מרכיב המאסר לא רק כמבחן יחיד אלא גם כמרכיב מרכזי, אתה עושה טעות. כי שיקולי הענישה והשיקולים הנורמטיביים של מי שראוי להיות חבר הכנסת הם לא אותם שיקולים.

אברהם בורג

זו הערה חשובה מאוד.

סיגל קוגוט

נכון. זה מה שהביא את הכנסת לפני כשנה לתקן את חוק-יסוד: הכנסת. פעם קבע החוק שרק עונש מאסר של שנה יכול להביא להדחת חבר הכנסת, ואחרי התיק של יצחק מרדכי החליטה הכנסת שלפעמים יכולים להיות מצבים שאדם לא נידון למאסר ובכל זאת הוא לא ראוי להיות חבר הכנסת, ולכן נקבע מודל הקלון. עכשיו אפשר להוסיף לו, כמו אצל ראש ממשלה, ההדחה עדיין תהיה באישור הפרלמנט, אבל לא רק עונש המאסר הוא המדד.

אברהם בורג

ההערה של חבר הכנסת גדעון סער נכונה מאוד. אנחנו לא בית-משפט שני לדון אותו על מה שהוא עשה רע. אנחנו ערכאה ראשונה על איכות שליחי הציבור. אנחנו צריכים לשקול שיקול שהוא ביסוד המוסרי, ביסוד של איכות החיים הציבוריים בישראל. לכן אם המבחן הוא קלון, קלון הוא מין מבחן משפטי שקובע משהו ערכי - אני מניח שזה בא מתוך העולמות שלכם, אז שיישאר שם. כאן הייתי רוצה ללכת לרף הכי נמוך, במובן זה שלא נגיד שרק מי שנידון למאסר עולם לא ייבחר לכנסת. קלון זה הכי נמוך. אבל אחר כך צריך לשקול גם את מה שאמר פרופסור זאב סגל: אילו דברים הם פרמננטיים? נניח בגידה - אודי אדיב - זה לנצח.

רשף חן

אם מישהו בוחר אותו, אז הוא בוחר אותו.

אברהם בורג

אני לא בטוח. לפי פרופסור סגל אסור לו אפילו להיות מועמד. בניתוח שלך היה חסר מי לא יכול להיות מועמד.

אתי לבני

אני חושבת שבקונסטלציה מסוימת אודי אדיב כן יכול להיות מועמד לכנסת, בלי להיכנס למה שהוא עשה ומה שהוא לא עשה. אפשר להגיד שזה היה לפני 20 שנה.

היו"ר מיכאל איתן

היום הוא יכול.

רשף חן

לפי חוק המרשם הפלילי ותקנת השבים, אם שואלים את אודי אדיב אם עבר עבירה פלילית, במדינת ישראל הוא רשאי להגיד לא, מעולם לא הורשעתי. כי עבר זמנו.

אתי לבני

להבדיל, היתה תביעה נגד יצחק יעקב על בגידה. אתם יודעים מה הוא עשה? הוא העביר איזה חומר עיתונאי והועמד לדין על בגידה. הוא לא הורשע. זה לא היה מזמן. אדם כזה שיש לו רקורד כזה בגלל האשמה בבגידה לעולם לא יוכל להיבחר? למה?

סיגל קוגוט

אבל מדובר בשבע שנים אחרי תום ריצוי העונש.

נעמי בלומנטל

מה על דברים אידיאולוגיים - לא רצח, לא אונס - אבל מבחינה אידיאולוגית הוא למשל שולל את קיומה של מדינת ישראל?

סיגל קוגוט

זה משהו אחר. זה 7א. 7א זה סעיף שמונע ריצה לכנסת בלי קשר לעבירה פלילית.

אתי לבני

אני רוצה להתייחס לדברים של חבר הכנסת גדעון סער בעניין אורך תקופת המאסר. בדרך כלל זה נכון, אבל יש הרבה מאוד מקרים שזה לא נכון. יש תקופות שבהן עבירה מסוימת מקבלת משנה תוקף, ואולי היא נחשבת חמורה פחות לאורך הזמן.

אברהם בורג

לדוגמה, מפגשים עם אש"ף, ואז שונה החוק.

יולי-יואל אדלשטיין

לפני ששונה החוק, ממשלת ישראל קיימה מפגשים. מדאיג אותי מאוד המצב המשתנה.

אתי לבני

מה זה הקלון? הקלון פירושו פתיחת הליך נוסף: האיש הורשע ואנחנו פותחים הליך נוסף; לעניינים מסוימים אנחנו קובעים הליך נוסף. לא הייתי רוצה שבית-המשפט יהיה הפוסק האחרון בנושא שנוגע לחברי הכנסת, וכן הייתי רוצה את ועדת הכנסת - לא בניסוח שאומר חבר הכנסת אליעזר כהן, שהיא רשאית להשעות, אלא להיפך, היא רשאית שלא להשעות מנימוקים מסוימים. אני רוצה להפוך את הנטל, ואני רוצה נימוקים כדי לדעת מה זה קלון ומה זה לא קלון. אני רוצה שהכנסת תקבע.

אריאל בנדור

הכנסת לא יכולה לנמק. הכנסת מצביעה.

היו"ר מיכאל איתן

התוצאה של ההצבעה תעיד מה חושבת הכנסת על העבירה, כי כתוב כאן שזה קלון או לא קלון. אבל אנחנו מתעלמים מבעיה אחרת. אני העליתי את השאלה ראשון - מה יקרה כשאנחנו שמים את כל הביצים בסל אחד, אצל השופט. לעומת זאת, אני חושש מאוד שאדם יורשע בבית-המשפט, יבוא הנה, וכאן יהיו שיקולים של פוליטיקה טהורה. היום אנחנו בבעיה של החסינות, לא מכיוון שזה אותו הדבר, אבל הדינמיקה תהיה אותה דינמיקה, ואולי אפילו גרועה יותר. כי כשיהיה מדובר על הדחה של חבר הכנסת, יגידו: רגע, הוא טוב לקואליציה? הוא טוב לראש הממשלה? הוא לא טוב לראש הממשלה? יש לו כוח פוליטי? אין לו כוח פוליטי?

כשאני רואה איך מאשרים כאן היום שחרור מחובת הנחה, אז כל מיני דברים כאלה יהיו פה. זה חלק מהחיים פה. השאלה אם אנחנו נרצה שיהיו מחזות כאלה, ודברים כאלה - ויהיו במאה אחוז. אני יכול לתאר לעצמי שלא יהיה שוויון בפני ועדת הכנסת.

אברהם בורג

מה האלטרנטיבה?

סיגל קוגוט

להשאיר את המצב הנוכחי.

אתי לבני

להשאיר את בית-המשפט כפוסק אחרון?

היו"ר מיכאל איתן

אני לא יודע. הערתי על המצב, אין לי פתרון כרגע.

דלית דרור

אישור הכנסת אבל בנטל הפוך.

היו"ר מיכאל איתן

אם הייתי יודע שאנחנו הולכים לכיוון אחר, שיש בית לורדים כזה - - -

רשף חן

אילו היתה ועדה חיצונית להסרת חסינות היא היתה יכולה לדון בזה, אבל לא תהיה.

גדעון סער

אני מציע שהדבר הזה יוכרע על-פי הנוסחה שחברת הכנסת אתי לבני מציעה, בהרכב שיכלול את יו"ר הכנסת, יו"ר ועדת החוקה ויו"ר ועדת הכנסת.

אברהם בורג

במה הם יכריעו?

גדעון סער

הערכאה הפרלמנטרית לא תהיה מליאת ועדת הכנסת אלא יו"ר הכנסת, יו"ר ועדת החוקה ויו"ר ועדת הכנסת.

אברהם בורג

אני מתנגד לעמדה שלך משתי סיבות: (1) אוטומטית מדובר בשלושה חברי קואליציה; (2) מה שעומד מעל ועדת הכנסת הוא מליאת הכנסת. לא פחות אנשים אלא יותר אנשים.

היו"ר מיכאל איתן

אם אתה רוצה לתקן, אתה צריך לחפש אנשים שרחוקים מהקוניונקטורה הפוליטית הקיימת היום.

גדעון סער

במליאה, בהצבעה גלויה.

אברהם בורג

לא עשית כלום.

גדעון סער

שיתייצבו ויסבירו. הרי היום מחליטים בעניין חסינות בהצבעה גלויה. אתם רוצים הצבעה חשאית? השתגעתם? אתה זוכר מה היה בימי פנחסי?

היו"ר מיכאל איתן

זה צריך להיות בהצבעה גלויה.

אברהם בורג

אם ההצבעה גלויה, השיקולים שהציג חבר הכנסת איתן - שנכנס השיקול הזר של הפוליטיקה, החברות וכו' - בזה לא ישתנה כמעט שום דבר.

גדעון סער

ישתנה. אדם צריך לתת דין וחשבון, יש שקיפות. אחרי פסילה של בית-משפט שיקבע שהעבירה יש עמה קלון, אני רוצה לראות אותך בהצבעה גלויה, לא בהצבעה חשאית.

רשף חן

כשבית-משפט קובע שיש קלון, מי יעז להגיד שאין קלון?

אברהם בורג

מה משפיע יותר על חבר הכנסת? המצפון שלו או דעת הקהל?

גדעון סער

תלוי איזה חבר כנסת.

אברהם בורג

אני בהרגשה שכאשר לא בוחנים אותו, הוא מצביע על-פי מצפונו.

גדעון סער

בהסרת החסינות של פנחסי ב-1993 היתה הצבעה חשאית וזה היה רק פוליטי. בעקבות זה שונה החוק.

זאב סגל

לפני כמה שנים, לפני שהחליטו על העניין הזה, היתה סנסציה גדולה בכנסת, ואני מאוד תמכתי בה, כאילו הפקיעה האוטומטית תמנע פוליטיקה ושיקולים קואליציוניים, שזו סכנה גדולה. אבל הסכנה עכשיו תהיה גדולה עוד יותר, מכיוון שזה יהיה מול בית-משפט. זו תהיה הליכה ראש בראש מול בית-משפט בפסק-דין חלוט שקבע קלון. זה שינוי חזית גדול.

אני נוטה להשאיר את המצב הנוכחי, אבל אם אתם כלים ונחרצים, אז המינימום לשיטתכם. מי שבעד, צריך להיות: אלא אם כן קבעה מליאת הכנסת ברוב של שני שלישים - - -

היו"ר מיכאל איתן

שני שלישים זה אולי יותר מדי. יותר מרוב ופחות משני שלישים.

זאב סגל

70, כמו שעשו בעניין שר. 70, כי זה מוכרח לשדר שזה מעבר לקוניונקטורה של 61.

גדעון סער

אני מציע - במליאה, בהצבעה גלויה. אני חושב ש-61 חברי הכנסת שיכולים להחליט על כל דבר, על הסכם שלום, מספיקים לכל דבר.

אברהם בורג

אני מסכים. 61 קובעים חוק-יסוד, קובעים הסרת חסינות.

אריאל בנדור

הייתי הולך על 61.

רשף חן

יש לי בעיה עם העניין הזה שבית-משפט קובע קלון. יש בעיה כפולה: (1) מה זה קלון? זה דבר שאי-אפשר לצאת ממנו לעולם; (2) כשבית-משפט קבע קלון, אם הכנסת לא תקבע שמסירים חסינות אלא פוקעת הכהונה, זה בעצם הליכה ראש בראש נגד בית-המשפט, כאילו אנחנו מבטלים החלטה של בית-המשפט.

היו"ר מיכאל איתן

נכון.

רשף חן

לכן, לדעתי, חייב להיות מדד אובייקטיבי בקביעה של בית-המשפט. מבחינתי זה יכול להיות תקופת מאסר, או עצם המאסר - מאסר כלשהו, אפילו יום אחד עבודות שירות.

היו"ר מיכאל איתן

יש לי פתרון לבעיה הזאת. השאלה היא אם אנחנו יכולים לקבוע רמת מאסר שבה לכנסת כבר אין שיקול דעת בכלל, ושיקול הדעת יכול להיות רק מתחת לרמת מאסר כזאת או אחרת, או סוג עבירה, ובלבד שהעבירה אינה פשע.

רשף חן

נכון.

הלל סומר

העונש הזה שולח אות שמה שמתחתיו הוא כמעט בסדר.

היו"ר מיכאל איתן

ההצעה לא מובנת. ההצעה כוללת את המרכיב הזה שבית-משפט קבע שיש קלון ואומרת שהכנסת, ברוב של 61, יכולה שלא לקבוע שחבר הכנסת חדל מכהונתו, מנימוקים כאלה או אחרים. אני לא נכנס לניסוח. ואחר כך בסיפא: ובלבד שהעבירה אינה בדרגת פשע.

גדעון סער

השאלה מה קורה במציאות.

סיגל קוגוט

אם יש מאסר על תנאי שהופעל.

גדעון סער

אבל זה כבר אדם שהורשע בעבירה.

היו"ר מיכאל איתן

אדם הורשע בעבירת פשע.

גדעון סער

לא קורה שבעבירה ראשונה בעוון אדם נכנס לכלא.

היו"ר מיכאל איתן

פייגלין לא היה יכול לרוץ לכנסת בגלל עבירה שהיא עוון.

גדעון סער

זה נכון, אבל נדיר מאוד.

היו"ר מיכאל איתן

זה לא נדיר.

גדעון סער

כמה פעמים בעבירות בדרגת עוון אדם נכנס לכלא, כולל עבודות שירות? סטטיסטית כמה זה קורה, בהנחה שזאת העבירה הראשונה שלו?

סיגל קוגוט

לא מדברים על עבירה ראשונה. אולי זו עבירה שמינית שלו, אז הוא ייכנס ישר לכלא.

יהושע שופמן

הזכרת עבירות רשלנות. גרימת מוות ברשלנות היא עוון ויש כניסה לכלא. יש עבירות תקיפה. עבירת תקיפה, אם זה לא של בן זוג למשל, אם זה תקיפה בדרגה חמורה, ויכול להיות שאם זה לא עבירה ראשונה, התוקף יכול להיכנס לכלא.

אבל הבעיה של הסיווג היא שעבירה מגלמת סקלה רחבה מאוד של התנגדויות. למשל, פגיעה בפרטיות היא פשע, החל מחדירה לחדר המיטות ועד להטרדה אחרת. יש גבול תחתון של פגיעה בפרטיות ויש גבול עליון. להגיד שיש לזה חומרה מיוחדת בגלל שזה פשע, פירושו להתעלם לחלוטין מנסיבות המקרה.

רשף חן

העונש בפועל מגדיר את החומרה.

אריאל בנדור

צריך להדגיש את נושא הקלון ולא את נושא העונש. העונש המקסימלי וסיווג העבירות וכו' נקבעים בחוק רגיל, ולפעמים אפילו בתקנות. לא ראוי שנורמות חוקתיות יפנו לכל מיני דברים שקובעים ומשנים אותם בחקיקה רגילה. קביעה בחוקה של הקריטריון המהותי של קלון נראית ראויה גם לגופו של עניין וגם מהסיבה הזאת.

רשף חן

ולמה לא מאסר בפועל של שישה חודשים?

אריאל בנדור

כי זה לא נוגע להתנהגות שלו.

היו"ר מיכאל איתן

אני רוצה להעלות שאלה: מהם הנימוקים של מליאת הכנסת ברוב של 61 לשחרר אדם לאחר שבית-המשפט קבע שיש בעבירה קלון?

זאב סגל

למליאת הכנסת אין נימוקים.

סיגל קוגוט

לא נכון. זה לא תמיד ראש בראש בעניין הקלון. נניח שיש בחירות בעוד חצי שנה, וזאת סיעת יחיד. הכנסת לא הולכת ראש בראש עם בית-משפט, אבל היא אומרת: אף על פי שיש עם זה קלון, יש לי נימוקים חשובים. זה לא יקרה הרבה, אתה לא יכול לעגן בחוק את מגוון השיקולים שהכנסת יכולה לשקול. אגב, זו הטענה של היועץ המשפטי על החסינות - שיש לך בעיה גדולה לעשות את מגוון השיקולים, ועדיף לך לקבוע את הנורמות בלי לכתוב בדיוק מהם השיקולים.

יולי-יואל אדלשטיין

לגבי עונש מאסר או חומרת העונש שהטיל בית-המשפט: אני רוצה להאמין שהשופט חושב על מכלול השיקולים בהטלת עונש זה או אחר. לא תמיד השיקולים האלה של השופט הם מעניינה של הכנסת כשהיא קובעת מה שהיא קובעת.

דלית דרור

נסיבות אישיות שלו - הוא מטפל בילדים.

יולי-יואל אדלשטיין

נניח שהוא מטפל בשלושה ילדים קטנים, והוא גרוש או אלמן.

זאב סגל

זו סיבה להשאיר אותו בכנסת?

סיגל קוגוט

להיפך. בגלל זה בית-המשפט לא יטיל עליו מאסר.

יולי-יואל אדלשטיין

לכן הייתי נזהר מאוד מקביעה בכתובים שעונש כזה או אחר קובע.

דבר שני, ברמת הפרקטיקה, לאור הניסיון של כולנו בקדנציות האחרונות - זה נכון מאוד ברמת הדיון להשאיר את הקביעה הסופית בידי הכנסת. אני גם מתנגד לכל מיני יצירות כמו להשאיר אצל היושב-ראש. יש הליך מסודר של קביעה סופית, כמו שיש לגבי החסינות, עם כל ההבדלים. בעיניי אלה הבדלים לא מהותיים. אני לא מסכים עם אלה שטענו שההבדלים הם מהותיים. צריך להשאיר את זה גם לאחר שחבר הכנסת הוא במעמד של נידון.

ברמת הפרקטיקה יש לי עם זה בעיה חמורה. כוונתי לשאלה ששאל יושב-ראש הוועדה, מה יהיו השיקולים של הכנסת. כאן צריך לשבור את הראש, עם כל הרצון שלך להתקדם עוד ישיבה ועוד שתי ישיבות, עד שנגיע למשהו מאוד ברור. כי ברמת הפרקטיקה ברגע שנדון, ה"עליהום" התקשורתי סביב העניין יוציא את כל שיקול הדעת מראשו של כל אחד. לכן צריך פה אסמכתה רצינית מאוד על מה דנים בוועדת הכנסת, על מה דנים במליאה, ועל סמך אילו שיקולים. אין מה לעשות, זה קשה מאוד, אבל בלי זה בעצם כל החלטה שנקבל תהיה תואמת את החלטת בית-המשפט.

רשף חן

העילה היא שחומרת העבירה לא מצדיקה את הפסקת כהונתו.

יולי-יואל אדלשטיין

אני חוזר ואומר, ואני מדבר ברמת הפרקטיקה - ברמת הטיעון התיאורטי אני מסכים שצריך להשאיר את זה בידי הכנסת - אנחנו צריכים לתת כלים למי שישב ויתלבט.

היו"ר מיכאל איתן

ברמת הפרקטיקה אני אענה לך כך, אף על פי שאתה מבקש שנרחיב את הדיבור על כך, אני לא יכול להרחיב את הדיבור בגלל הרמה הפרקטית. נשאיר את זה עכשיו בניסוח של רוב של 61 חברי הכנסת. אם תביא לנו הצעה או מישהו אחר יביא לנו הצעה, אני כמובן אקיים דיון על כך.

יולי-יואל אדלשטיין

אני מציע לחשוב על המצב שבו יעמדו חברי הכנסת בפני ההחלטה הזאת.

היו"ר מיכאל איתן

בסדר.

אברהם בורג

אין לי התנגדות שיהיה שיקול דעת נוסף של הכנסת, ודאי ברוב של 61 שמדובר עליו. אלא מאי? אני חושש ממצב של פוליטיזציה של הליך המשפט. מה זאת אומרת? היה פסק-דין כזה או אחר, והאיש הוא פופולרי מאוד או חיוני מאוד, או להיפך - מאוד לא פופולרי ומאוד לא חיוני, ומביאים את זה למליאת הכנסת, בנסיבות שמצריכות "עליהום", ואז בעצם השיקול של מליאת הכנסת הוא כמעט זר למה שאנחנו דנים כאן: איכות חברי הכנסת, איכות הכנסת וכו'. לכן אחד הדברים שאני מבקש להכניס כאן הוא הפרוצדורה - לא אכפת לי איפה זה יהיה - איך הדבר מובא למליאת הכנסת. זאת אומרת, אדם נפסל בבית-משפט בצורה כזאת או אחרת, באה ועדת הכנסת בשבתה כערכאה מעין שיפוטית - אילו נימוקים באים בפניה, מה היא מביאה למליאת הכנסת. צריך לעלות מישהו להציג, מסמך צריך להיות מוצג.

רשף חן

- - -

יולי-יואל אדלשטיין

זה מה שהתכוונתי.

אברהם בורג

אני מצטרף לדבריו של יולי אדלשטיין - ולא חשבתי כמותו מלכתחילה - במובן שלא נהפוך את מליאת הכנסת לערכאה שהיא אוטומטית פוליטית ומול בית-המשפט, אלא בהליך מוקדם.

גדעון סער

חבר הכנסת איתן, כשהתחלת לקמט את המצח, זאת היתה העדות הראשונה שנכנסנו ל"ברוֹך" בעניין הזה, ויולי אדלשטיין רק חיזק את התחושה הזאת אצלי. שוב, ברמה התיאורטית, אני יכול לקבל את זה. ברמה המעשית, זה יהיה גרוע מאוד. לכן אני מציע שלא להביא את זה לכנסת בכלל. אני מציע לאפשר לאותו אדם שבית-משפט כלשהו החליט שיש קלון בעבירה שעבר, לערער בפני נשיא בית-המשפט העליון. אני לא מציע להיכנס לדבר הזה בכלל.

היו"ר מיכאל איתן

למה הוא צריך את נשיא בית-המשפט העליון? לכל אדם יש זכות לערער.

גדעון סער

אז אני בעד המשך המצב הקיים.

סיגל קוגוט

שתי גרסאות.

רשף חן

אני מסיר את ההסתייגות שלי בעניין תקופת המאסר. אני רואה שכולם פה דבקים בעניין הקלון.

היו"ר מיכאל איתן

אנו עוברים לסעיף 44.

סיגל קוגוט

לא. רוב הסעיפים האלה יהיו בסוף החוקה. סעיפים 44-46 לא יהיו בפרק הזה. הם יהיו בהוראות הכלליות איך משנים חוקה.

היו"ר מיכאל איתן

רבותי, אנחנו עוברים עכשיו לדיון בנושאים שקשורים בחוק-יסוד: הכנסת. הנושא הראשון הוא אישור אמנות בין-לאומיות.

קראתי בפרוטוקולים עוד ויכוח בין בגין לבורג, בקשר לסמכות הכנסת בעניין אישור אמנות בין-לאומיות. יש ויכוח שהתפתח אחר כך לנוהג מסוים. הנוהג בעניין הסכמים בין-לאומיים בעלי אופי פוליטי כבר נעשה נוהג מגובש יותר, אבל אין הסדר ברור על-פי החוק. הממשלה טוענת לסמכותה מתוקף הסמכות השיורית שיש לה. הבעיה הזאת עדיין לא נפתרה בקשר לחובתה של הממשלה להביא הסכמים בין-לאומיים לאישור.

הבעיה הזאת נוגעת גם לעניין המשפט הבין-לאומי הפומבי, כי למשל בחוקת ארצות-הברית כתוב שהאמנות נכנסות לתוקף כאשר הן באות לאישור הסנאט. יש לנו דוגמה שנשיא ארצות-הברית, קלינטון, חתם על האמנה הבין-לאומית על הקמת בית-המשפט הבין-לאומי, אבל זה לא הובא לאישור, והכניסה של ארצות-הברית לאמנה לא תפסה. בישראל המצב לא כזה. מאחר שבישראל בחוק הפנימי אין קביעה שהרשות המבצעת היא לא הסמכות האחרונה לחתימה, הרי יש להניח שהמשפט הבין-לאומי הפומבי יפרש חתימה של ראש הרשות המבצעת בישראל כחתימה שמחייבת מיידית את ישראל מבחינת המשפט הבין-לאומי.

סיגל קוגוט

לא תמיד. יש כל מיני סוגים של אמנות.

יהושע שופמן

יש הבדל בין חתימה לבין אשרור. הממשלה אישרה את האמנה.

היו"ר מיכאל איתן

אני יודע. אני לא מדבר על אותה אמנה. אני מדבר ברמה העקרונית. צריך להביא בחשבון שיש לנו בעיה מיוחדת של ממשלות מעבר, וגם היא משפיעה על מה שאפשר לעשות פה כאשר לראש הממשלה אין אפילו רוב בכנסת. אם באמת המשפט הבין-לאומי הפומבי יקבל את ההתחייבות הזאת כהתחייבות לגיטימית, יש כאן דבר שהוא לא בסדר ברמת העיקרון.

אחרי שאמרתי את כל הדברים האלה אני אפתח דיון. אני רוצה להגיד שהמטרה שלנו היא ראשית להחליט איך אנחנו רוצים שהדבר הזה יהיה בעתיד. זה ללא ספק חלק מן המאבק בין הרשות המבצעת ובין הרשות המחוקקת, לשם שינוי, ואנחנו צריכים להחליט מה אנחנו רוצים. אבל צריך להביא בחשבון גם את מה שאומרת הרשות המבצעת, ואולי מר שופמן ייצג אותה.

אליעזר כהן

הייתי רוצה להוסיף כמה מלים לדברי הפתיחה. דבר ראשון, אני ממליץ לפני חברי הכנסת לעיין בחוקות אחרות בעולם, ואם אתם רוצים יש לי חומר על זה. בכל חוקות העולם יש ביטוי חזק מאוד לאמנות בין-לאומיות, שלא לדבר על חוקתה של ארצות-הברית.

דבר שני, עברנו השתלמות מיוחדת אצל פרופסור הלברשטם, שהיא אחת המומחיות העולמיות בנושא הזה. מיכאל איתן ואני השתתפנו בדיון אצלה, וברוח הדברים שהיושב-ראש אמר עכשיו היא המליצה מאוד שנדון בזה בכובד ראש ונקבל המלצה כלשהי בעניין הזה.

דבר שלישי, אחת המדינות היחידות בעולם שכנראה תחליף שטחים ותעביר חלקי ארץ ממקום למקום בשנים הבאות תהיה לא פחות ולא יותר אלא מדינת ישראל. הסעיף הזה של אישור אמנות, שהממשלה עומדת בהן, על-ידי הפרלמנט, חשוב אצלנו יותר מבכל ארץ אחרת, לא פחות מבכל ארץ אחרת.

היו"ר מיכאל איתן

אני רוצה לספר לכם, שאחד העימותים הפרלמנטריים המעניינים יותר שהיו לי בקריירה היה בנושא של אשרור ההחלטה של הסכם השלום עם ירדן, ובעקבות זאת כניסתה לתוקף בחתימת הנשיא.

רשף חן

הסכם שלום זה אמנה?

סיגל קוגוט

כן.

אריאל בנדור

כל הסכם הוא אמנה.

היו"ר מיכאל איתן

הטענה היתה, שמאחר שזה היה אישור אמנה, היתה צריכה להיות חתימה של הנשיא, אחרת זה לא היה יכול להיכנס לתוקף.

סיגל קוגוט

לפי חוק-יסוד: הנשיא? כי שם מדובר על אמנות שהובאו לאישור הכנסת. זה מוזר קצת, כי לא כתוב בשום מקום שהכנסת צריכה לאשר, זה רק נוהג.

היו"ר מיכאל איתן

ואז פניתי לעזר ויצמן ואמרתי לו: פוגעים בסמכויותיך, וזימנתי את היועצת המשפטית שלו, והתנהלה תכתובת - שאני שומר אותה - עם בן-יאיר, שהיה צריך להביע את דעתו; שבח וייס היה אז יושב-ראש הכנסת. בקיצור, היה מעניין. הגיעו להסכמה שצריך לקיים את חתימת הנשיא. אני לא זוכר עכשיו את הפרטים בדיוק, אבל זה מעיד שהדבר לא סגור באופן ברור.

סיגל קוגוט

אצלנו זה בכלל לא סגור.

אריאל בנדור

ראשית, כפי שנאמר, השאלה היא שאלה חוקתית מובהקת, ובמרבית החוקות שאני מכיר יש הסדרים לגביה.

שנית, אני מצטרף לדברים שנאמרו בדבר הבעייתיות שיש בכך שבעניינים חשובים הרשות המבצעת מחייבת את המדינה על דעת עצמה, בלי לבקש ובלי לקבל את האישור של בית-הנבחרים.

שלישית, וזאת נקודה חשובה, בארצות-הברית יש הסדר שאני מציע שנשקול אותו בחיוב. ההסדר הקיים הוא שאומנם ממשלת ישראל מוסמכת לפעול בשם המדינה ולאשר אמנות, וזה מחייב את המדינה, אבל אמנה בין-לאומית איננה הופכת לדין פנימי במדינת ישראל אך ורק על-ידי אישור המדינה. והתוצאה - וזה לא עניין תיאורטי, זה עניין שקורה לעתים קרובות מאוד - שמצד אחד, מדינת ישראל מחויבת בין-לאומית ביחסי החוץ שלה, ומצד אחר, הממשלה לא מסוגלת לקיים את ההתחייבות. היא חותמת אבל לא מסוגלת להבטיח - בעיקר אם הממשלה מתחלפת כעבור זמן - שהמדינה אכן תקיים את ההתחייבות שלה, ואכן תחוקק את החוקים הדרושים כדי שהאמנה תהפוך למחייבת מבחינת המשפט הישראלי הפנימי. כאן נכנס ההסדר האמריקני, שהוא הסדר מעניין, וכאמור אני מציע לשקול אותו.

ההסדר האמריקני אומר, שמצד אחד יש צורך באישור הסנאט, ומצד אחר, אותן אמנות שיש להן משמעות גם בלי חקיקה - יש אמנות שהן מספיק מפורטות וניתן לבצע אותן תיאורטית גם בלי חקיקה - עצם אישור הסנאט הופך אותן לא רק למחייבות את המדינה ביחסי החוץ שלה, אלא הן נעשות חלק מדין המדינה. לכן ההצעה שאני מציע לשקול היא: מצד אחד, שהאמנה הבין-לאומית תהיה חייבת לקבל את אישור הכנסת. מצד אחר, מתן אישור הכנסת לאמנה, בפרוצדורה שצריך לקבוע אותה, בעיקרון תהפוך את האמנה לחלק מהדין הפנימי של מדינת ישראל, אם זאת אמנה שהיא אכן מפורטת מספיק.

סיגל קוגוט

מי יקבע אם היא מפורטת מספיק?

אריאל בנדור

זה עניין להכרעה פרשנית.

היו"ר מיכאל איתן

זה לא יכול להיות אוטומטי. אתה מוכרח ליצור מנגנונים.

אריאל בנדור

הכנסת תקבע. כשהכנסת מאשרת היא תקבע אם האישור הזה הופך את האמנה לחלק מהחקיקה. אבל בסמכותה יהיה, במסגרת הליך האישור, להפוך את זה לחלק מהדין הפנימי, כמו חקיקה.

זאב סגל

מבחינת רקע, ב-1990, כשהתחילו עם חוק הבחירה הישירה, אחד ה-give and take היה, נעשה חוק בחירה ישירה וניתן לכנסת מעמד באישור אמנות, שלא יהיה אפשר לאשר בלעדיה. בסוף, בלחץ ממשלתי, ירד העניין של האמנות. אבל ב-1999 הכנסת עשתה פתאום את החידוש הגדול וקיבלה תיקון לפקודת סדרי השלטון והמשפט, שלפיו אם הממשלה תעשה איזו אמנה שתחזור בה מהחלת המשפט הישראלי על אותם אזורים, יצטרכו את אישור הכנסת.

אליעזר כהן

זה כמו בחוק רמת-הגולן.

זאב סגל

זה היה חידוש: הכנסת אמרה באמנה שזה בעצם חל על ירושלים ועל רמת-הגולן, וזה מעניין מאוד. פתאום אמרו: רגע, אבל אי-אפשר לדון על זה אלא בהחלטה. כלומר היום שינוי במעמד רמת-הגולן מצריך גם חוק, בגלל חוק רמת הגולן, וגם החלטה של רוב חברי הכנסת, בגלל החוק מ-1999.

אריאל בנדור

ובעתיד אולי משאל עם.

גדעון סער

החוק מ-1999 מדבר על רוב של 61?

זאב סגל

כן. יש היום תקנון שלפיו הממשלה יכולה להביא אמנות לפני הכנסת. אם היא רוצה - היא מביאה, אם היא לא רוצה - היא לא מביאה, והיא יכולה להחליט שהיא לא מביאה אמנה. במשך השנים יצא שאפילו שמעון שיפר כתב על זה שכאילו נוצר כבר מנהג חוקתי - - -

גדעון סער

יש על זה חוות דעת של היועץ המשפטי מיכאל בן-יאיר.

זאב סגל

אף פעם לא הסכמתי עם חוות דעת של מיכאל בן-יאיר. יש גם חוות דעת של אליקים רובינשטיין. אין היום חובה חוקית פורמלית - - -

היו"ר מיכאל איתן

אגיד לך מה ההבדל בינינו, פרופסור סגל. הקדנציה שלך כפרופסור וכעיתונאי לא מוגבלת בזמן. הקדנציה שלי היא לארבע שנים, אני מוכרח לסיים את העבודה הזאת פעם.

זאב סגל

אני מדבר ארבע דקות על נושא שאפשר לדבר עליו שבע שעות.

היו"ר מיכאל איתן

אני מתייחס לדברים שלך אלינו, שאתם עושים פה עבודה שצריך להקדיש לה הרבה זמן. אני אומר שנקדיש לה הרבה זמן, אבל יש גבול.

זאב סגל

לכן מה שאני מציע, שלא כל אמנה תובא לפני הכנסת, בצורה ששופמן אומר, אלא למצוא אילו אמנות כן יובאו ואילו אמנות לא. אבל אמנות עיקריות שכרוכות בהתחייבות בעלת משמעות מהותית של המדינה יהיו כפופות לאישור של הכנסת, בהליך שבו שתיקת הכנסת תיחשב כאישור, כדי שלא יחכו לאישור שיארך שנה.

אתי לבני

היתה הצעת חוק שלפיה ההסכם יהיה מונח על שולחן הכנסת לאישור 14 יום. אם העניין לא נדון - הוא אושר.

סיגל קוגוט

בכל מדינה יש אישור פוזיטיבי ויש אישור בהנחה. יש אמנות שהחתימה עליהן מספיקה בשביל להכניס אותן לתוקף, ויש אמנות שצריכות אשרור. יש אמנות שהן רק דברים טכניים ולא חשובים, ויש חוקות שאומרות שרק בנושאים מסוימים דרוש אישור פוזיטיבי. בדברים אחרים מספיק שזה יונח שבועיים, ואם לא יבקשו לדון בזה, חזקה שזה אושר. יש דרך של אישור. האם האישור הוא בהחלטה? האם האישור הוא בדרך של קבלת חוק? החוקות שמתייחסות לזה, מתייחסות להרבה מאוד פרמטרים. לכן ביקשנו להראות לכם את הסוגים ואת האופנים שזה מוסדר בחוקות. מובן שיש הרבה מה ללמוד בסוגיה הזאת.

אתי לבני

איפה הצעת החוק שהונחה על שולחן הכנסת?

סיגל קוגוט

על שולחן הכנסת הונחו כמה הצעות חוק, וגם כמה הצעות לתיקון התקנון. בכנסת הקודמת ניסו להצטמצם, מאחר שלא הצליחו לקדם הצעות חוק בעניין, ואפילו בתיקון התקנון - שכל מה שהוא אמר זה שכשכבר מניחים משהו, לפחות יהיה תרגום, כדי שחברי הכנסת יבינו מה כתוב בו. גם את זה סיכלו ולא הצליחו להעביר. אבל יש הצעות חוק שמנסות למפות בכל מיני צורות אילו סוגים של אמנות יבואו לאישור ואיזה סוג של אישור יצטרכו לגביהן - האם דיון בוועדה עם אישור פוזיטיבי, או שרק הנחה ואחרי זמן מסוים האמנה תיחשב למאושרת? אגב, גם סעיף 6 בתקנון הממשלה מתייחס לזה וקובע שצריכים להניח בזמן מושב אמנה למשך שבועיים לפני שהמדינה מאשררת אותה.

אתי לבני

זה לא הגיע לעֵינינו.

סיגל קוגוט

יש במזכירות הכנסת. לא כולן בשפות שאפשר להבין.

אתי לבני

אבל חברי הכנסת לא חשופים לזה בכלל.

סיגל קוגוט

הם אמורים להיות. חשבתי שהודיעו לכם שזה הונח.

רשף חן

מפני שאנחנו מדברים על הסכמי שלום למיניהם ועל החזרת שטחים, צריך להיות ברור לכולם שמדובר פה במוקש פוליטי. מה שמניע את חבר הכנסת אליעזר כהן זה לא חשיבה תיאורטית חוקתית - -

היו"ר מיכאל איתן

למה אתה נכנס למניעים?

רשף חן

- - אלא הבעיה הפוליטית של הסכמי שלום.

אליעזר כהן

אני לא מתבייש במניעים שלי. אני רק חושב מה היה קורה אם ברק היה חוזר עם הסכם מקמפ-דייוויד.

רשף חן

אני מבין מה המניע של חבר הכנסת אליעזר כהן, וזה יוצר בעיה גם אצלי.

היו"ר מיכאל איתן

אני מוכרח להעיר פה משהו. אני רוצה להגיד לך משהו כדי שיהיו לנו כללים. המניעים הם לא חשובים - ההסתכלות חשובה. יכול להיות שיש לאדם מניע מיידי. גם מי שחושב שהוא הולך עכשיו להשיג פתרון מיידי בהצעה לחוקה, אסור לו לחשוב על זה בצורה כזאת. יכול להיות שהמניע שלו הוא כזה, אבל אנחנו מקבלים שההסתכלות היא הסתכלות רחבה למשהו שאנחנו הולכים לעשות. צריך להבין שמישהו שרוצה להרוויח משהו היום - אם הפתרון יהיה גרוע הוא יכול להפסיד עשר פעמים אחר כך.

רשף חן

אם יש מוקש פוליטי, צריך להגיד שזה מוקש פוליטי, לסמן אותו ולזהות אותו.

היו"ר מיכאל איתן

כל עניין הוא פוליטי.

רשף חן

לא כל עניין. זה מוקש פוליטי אמיתי.

היו"ר מיכאל איתן

אני לא חושב שזה מוקש פוליטי.

רשף חן

אני חושב שיש פה מוקש פוליטי. ברמה החוקתית. עקרונית הממשלה היא מי שמנהלת את המדינה, והכנסת מחוקקת. באמנות יש שני סוגים: יש אמנות שיוצרות חוק פנימי בתוך מדינה, ומקימות עילות פרטיות - אם פליליות ואם אזרחיות - לתושבי המדינה. אמנות כאלה, לדעתי, גם מקובל בעולם וגם חובה שהכנסת תאשר אותן, כי הכנסת היא הגוף המחוקק.

היו"ר מיכאל איתן

אין ויכוח על זה.

רשף חן

לכן, לטעמי - וגם על-פי המצב הקיים במדינת ישראל - צריך לקבוע בחוקה שלנו שהכנסת חייבת לאשר אמנות כאלה.

אליעזר כהן

אז כן או לא כל העניין הבלגי?

רשף חן

לעומתן יש אמנות שלא מקימות שום זכויות או חובות בחוק הפנימי של המדינה שלנו, כמו הסכם שלום, ואמנות כאלה, לטעמי, צריכות להישאר במסגרת הפררוגטיבה של הממשלה. היא שמנהלת את המדינה. אנחנו צריכים, לדעתי, להגדיר ולקבוע את ההבחנה הזאת בחוקה.

אתי לבני

מובן שצריך להביא בחשבון שכל תהליך האישור של אמנות בין-לאומיות יהיה כפוף למשאלי עם, אם תהיה חקיקה, כדי שלא יהיה פער - ויכול להיות פער - בין משאל עם ובין הכנסת, מתי כן ומתי לא.

היו"ר מיכאל איתן

כרגע החוק מתייחס למצב שאין משאלי עם. הוא אומר: אני מבקש לשמור את זה בפררוגטיבה של הרשות המבצעת.

אתי לבני

לפי דעתי יהיה משאל עם לגבי אישור הסכמי שלום.

יהושע שופמן

הנושא מוסדר היום בעיקר במינהל חוקתי בהנחיות יועץ. רק סוג אחד של אמנות מחייב אישור פוזיטיבי של הכנסת, וזה ויתור על שטח ריבוני של המדינה. זה יכול להיות ירושלים ורמת-הגולן, וזה יכול להיות גם שטחים אחרים בתוך מדינת ישראל. זה מחייב אישור של הכנסת ברוב מיוחס על-פי חוק.

לגבי אמנות אחרות יש נוהג - המעוגן בתקנון הממשלה - של הנחה בפני הכנסת ושל אישור פוזיטיבי של הכנסת באמנות בעלות חשיבות מיוחדת, כמו אמנות שלום. הדברים הובאו בפני הכנסת לאישור פוזיטיבי. כרגע זה לא מעוגן בחקיקה.

למרות הרושם שזה מאבק משום שהממשלה רוצה חופש פעולה והכנסת רוצה פיקוח, הממשלה יזמה לפני כמה שנים הצעת חוק כדי לקבוע שסוג מסוים של אמנות יחייב אישור פוזיטיבי של הכנסת: אמנות המחייבות חקיקה, אמנות בדבר זכויות האדם, אמנות בדבר קביעת גבולות המדינה, אמנות בעלות חשיבות מדינית מיוחדת. הדיון לא התקדם, ומן הראוי - אני מבין שלא נוכח כאן נציג של משרד החוץ - לדון בזה ולחדש את הדיון ביזמה הזאת, על מנת שזה יהיה ברור כמו בחוקות אחרות.

למיטב ידיעתי, אין מקום בעולם שאומרים בסיטונות שכל אמנה מחייבת את אישור הפרלמנט. בארצות-הברית, אגב, אכן כתוב שאמנות מחייבות אישור של הסנאט, אבל לכן פיתחו בארצות-הברית מונח שנקרא executive agreement. ב-executive agreement, כמו שאמר פרופסור בנדור, כל הסכם בין מדינות הוא אמנה. אבל בארצות-הברית יש הרבה מאוד הסכמים בין מדינות שלא מסווגים אותם כאמנות, ולכן לא מביאים אותם לפני הסנאט, ואין להם תוקף אוטומטי של חקיקה.

אני חושב שיהיה מסוכן מאוד אם אנחנו נאמץ גישה שהופכת אמנות לחלק מהחקיקה הפוזיטיבית של מדינת ישראל. החקיקה צריכה להיות ברורה, נגישה, בעברית. יש לנו צרות היסטוריות של חקיקה משיטות אחרות שאנחנו אימצנו. ראוי שכאשר אמנה מחייבת חקיקה, תיקוני החקיקה ייעשו עוד לפני אישור האמנה. אתם מכירים את החקיקה בעניין קניין רוחני שהוועדה הזאת אישרה לפני שבוע כדי שנוכל להצטרף לאמנה. לכן זה אפילו לא מספיק טוב שהכנסת תאשר עקרונית את האמנה כאשר יש צורך בחקיקה פרטנית, וזה לא יהיה טוב אם למשל פרוטוקול מדריד יהיה חלק מהחוק הפוזיטיבי של מדינת ישראל, ללא חקיקה פרטנית, כמו שהוועדה הזאת אישרה.

רשף חן

בעצם אתה אומר שבלי חקיקה פרטנית אסור לאשר את האמנה.

יהושע שופמן

כן. צריך לחקוק. אם אנחנו מדברים על רמות של חקיקה, ההבחנה הזאת בין אמנות שצריך להניח אותן לבין אמנות שצריך לאשרר אותן היא קביעה פרטנית, ולכן אנחנו מציעים שהיא תהיה בחוק רגיל. העיקרון שיהיו אמנות שמחייבות אשרור של הכנסת, ואלו ייקבעו בחקיקה רגילה, הוא עיקרון שמקובל עלינו.

רשף חן

למה לא לקבוע בחוק את הסוג הזה של אמנות?

סיגל קוגוט

יש חוקות שקובעות איזה סוג אמנות.

יצחק קליין

אני חושב שהנושא העקרוני הוא לא איזה סוג הסכם הממשלה מחליטה להביא כאמנה ואיזה היא לא רוצה להעביר כאמנה. השאלה היא מהם הנושאים שראויים לבוא לאישור הכנסת ומהם הנושאים שהכנסת רוצה להשאיר לרשות המבצעת.

אזכיר את הדוגמה מארצות-הברית של הסכם "סטארט" משנת 1979. הנשיא קרטר חתם עליו, הסנאט לא רצה לאשר אותו, ואז ההסכם כביכול "מת". כשנכנסה ממשלת רייגן היא אמרה: המדיניות שלנו היא לשמור על תנאי הסכם "סטארט" בלי שהסנאט אישר.

היו"ר מיכאל איתן

מה היה ההסכם הזה?

יצחק קליין

הסכם להגבלת נשק גרעיני עם ברית-המועצות. זה נושא עקרוני שנכלל באמנה, הביאו את האמנה לפני הסנאט, הסנאט אמר "לא", והממשלה אמרה: אתם אמרתם "לא", אני אומרת "כן". אנחנו לא נבנה נשק גרעיני ונמלא את מה שהוסכם מתוך בחירה ולא מתוך התחייבות.

סיגל קוגוט

איך אישור של הכנסת יפתור דבר כזה?

יצחק קליין

קובעים מהם סוגי ההתחייבויות שהממשלה עושה בשם מדינת ישראל ובין שהיא רוצה ובין שהיא לא רוצה הם חייבים להיות מובאים לאישור הכנסת, ומהם הנושאים שיכול להיות שיהיו 20 חברי הכנסת שרוצים להוריד אותם, אבל הם לא יובאו להכרעתם.

רשף חן

זה צריך להיות בחוקה?

יצחק קליין

אני מציע שזה יהיה בחוקה.

יהושע שופמן

אתה אומר שגם מדיניות שאיננה כרוכה בהסכמים צריך לקבוע מתי היא תובא לאישור?

סיגל קוגוט

לא. המחלוקת היחידה ביניכם היא אם יהיו עילות בחוקה.

יצחק קליין

צריכים לקבוע מה סוגי ההתחייבויות שהן בגדר הסכם שחייבים להביא לפני הכנסת, כדי שלא יהיה משחק במלים.

הלל סומר

אף שהנושא בוער בעצמותי והמאמר הראשון שכתבתי אי-פעם היה על הנושא הזה, אני חושב שזה אחד מאותם נושאים שנטעה אם ננסה לקבוע מסמרות לדורות בקטגוריזציה של האמנות שיהיו. לכן, השורה התחתונה היא, שבחוקה צריך להיות משפט אחד בלבד: אמנות יובאו לאישור הכנסת, למעט אמנות שהכנסת קבעה בחוק שלא צריך להביאן לאישור הכנסת. אם רוצים, אפשר ההיפך.

סיגל קוגוט

אם יהיה ההיפך, לעולם לא יהיה חוק.

הלל סומר

לא. הממשלה תאשר אמנות, למעט אמנות שהכנסת קבעה בחוק שצריך להביא אותן לפני הכנסת. לצורך התקדמות הדיון הזה אני חושב שזה חיוני. רק לסבר את האוזן, אני רוצה להזכיר לכם שעל-פי החוק הקיים היום בישראל, אמנת מס למשל נכנסת לתוקף בישראל על-ידי צו שמוציא שר האוצר מכוח פקודת מס הכנסה, וכתוב בפקודת מס הכנסה, "משנתן שר האוצר צו, יהא לאמנה תוקף על אף כל דין בישראל".

היו"ר מיכאל איתן

לא הבנתי. צו של שר האוצר יכול ליצור נורמה שהיא גבוהה יותר על אף האמור בחוק?

הלל סומר

היא גוברת על כל חוק.

היו"ר מיכאל איתן

איך זה יכול להיות?

יהושע שופמן

כך כתוב בחוק.

הלל סומר

החוק הסמיך את שר האוצר לגבור על כל חוק באמצעות צו.

אתי לבני

רק באמנות מס.

הלל סומר

סעיף 196 לפקודת מס הכנסה.

סיגל קוגוט

אגב, גם באמנות מכרזים האמנה גוברת על תקנות חובת המכרזים.

הלל סומר

שר האוצר צריך להכריז לא רק שנחתם הסכם, אלא שמן המועיל שיינתן לו תוקף. לכן כל הדברים של שר האוצר מתחילים בהכרזה: "מצאתי שמן המועיל שיינתן תוקף להסכם כזה".

אליעזר כהן

בדיוק חוק כזה והוראה כזאת לא יעברו מפני שזה לא חוקתי.

הלל סומר

יש אמנת ז'נבה, ועסקתי בה פעם. הדרך היחידה היום שלפיה אמנת ז'נבה אולי תופסת בדין הישראלי היא פקודת מטכ"ל שאומרת שחיילי צה"ל ינהגו לפי הוראות האמנה. אנחנו צריכים שאמנות יחולו לפי פקודת מטכ"ל? אני חושב שצריך להיות כלל קצר מאוד. בואו נשאיר את הדיון העקרוני לדיונים רבים וחשובים. הכלל לצורך החוקה שלנו צריך להיות, שהכנסת תאשר אמנות, חוץ מאמנות שהיא תגיד לנו שהממשלה יכולה לאשר לבד, ואז הכנסת תאפשר לממשלה לפעול בצורה דינמית, בחקיקה שיהיה אפשר לשנות אותה ללא רוב מיוחס של חברי הכנסת.

יהושע שופמן

מבחינה כמותית, רוב האמנות הן אמנות שיתוף פעולה בתחום התרבות עם מדינה קטנה. זאת אומרת, מסיבה כמותית הכנסת לא תרצה להעביר את זה למליאה.

הלל סומר

אני רוצה להצטרף לעמדה שהביע יהושע שופמן לגבי החקיקה הפנימית, ובעניין הזה לחלוק על פרופסור בנדור. אני חושב שחלק ניכר מהאמנות, אם אנחנו נקבע שאשרור האמנה פירושו - - -

אריאל בנדור

הכנסת תקבע.

הלל סומר

האישור הופך את האמנה לספציפית ומאוחרת לכל חוק קיים. קטגורית, זה נראה לי מסוכן מאוד על כלל האמנות. הייתי מציע שמשרד המשפטים יעשה התאמה.

היו"ר מיכאל איתן

מה שפרופסור בנדור הציע זה שכאשר מגיע נוסח אמנה והוא מובא לאישור הכנסת, הוא כאילו עבר בקריאה ראשונה.

אריאל בנדור

לא התייחסתי לזה.

היו"ר מיכאל איתן

אני התייחסתי לזה. הבנתי שהכנסת תקבע באילו חלקים, מה ההסתייגויות, מה היא מוחקת, מה היא לא מוחקת. איך הכנסת תעשה זאת? מביאים אמנה לאישור המליאה; המליאה מעבירה את זה כאילו זו קריאה ראשונה לוועדה; הוועדה דנה בכל הנושאים ובאישור הסעיפים לצד החוק - מה היא רוצה, מה היא לא רוצה, יש לה השגות - ואז מחזירים את הכול לאישור המליאה.

הלל סומר

יש שתי שאלות שונות. קודם כול, מי מאשר את זה. על זה דנו עד עכשיו. יש כלל של המשפט החוקתי הישראלי - שלא כתוב בשום מקום אלא בפסקי דין של בית-המשפט העליון - ולפיו אמנה איננה גוברת על הוראת חוק של המשפט הישראלי, ובעצם אפילו לא על חקיקת משנה, אלא אם כן האמנה הזאת נחקקה כחוק של הכנסת. לכן אמנות, וגם אמנות חשובות מאוד שישראל חתומה עליהן - אם היה צריך, תיקנו את חקיקת הכנסת. התהליך הוא תהליך חשוב. אי-אפשר לעשות אותו מהיום למחר. אישור האמנות ייעשה בתהליך מהיר. האמנות בעניין הקניין הרוחני מבהירות עד כמה הדברים האלה הם דקים ועדינים, ואני חושש מאוד מאישור אוטומטי של תיקוני חקיקה "אן בלוק", שזאת התוצאה.

סיגל קוגוט

אבל לא על זה עיקר הוויכוח. עיקר הוויכוח הוא מה רמת ההכללה של הסעיף בחוקה, ואם בכל זאת צריך להיות לה איזה פרטנות מסוימת, שאומנם אחר כך תכבול קצת בחוק רגיל, אבל לא תשאיר סעיף שלא אומר שום דבר.

דלית דרור

יהיה צורך באישור הכנסת בסוגים מסוימים של אמנות.

אריאל בנדור

יש שני עניינים נפרדים. עניין אחד, שבו אני מוכן בהחלט להסכים לגרסה הראשונה של הלל, הוא שהכנסת תאשר כל אמנה, חוץ מאמנה מסוג שנקבע בחוק. החוק יכול לקבוע אמנות בעניינים של מה בכך, עניינים כאלה ואחרים שלא צריך בהם את אישור הכנסת.

היו"ר מיכאל איתן

לעניין הזה אפשר לרשום הסכמה?

דלית דרור

זה צריך להיות הפוך - שיידרש אישור.

סיגל קוגוט

לא צריך את זה.

היו"ר מיכאל איתן

בואו לא נתחכם. מה ההצעה של משרד המשפטים?

דלית דרור

הכנסת תקבע את סוגי האמנות שהיא תאשר.

הלל סומר

הם מציעים: הממשלה תאשר, למעט אמנות שהכנסת קבעה בחוק שהיא תאשר.

דלית דרור

הכנסת תקבע בחוק רגיל אילו אמנות עדיף שלא יהיה להן אישור או שלא צריך אישור בשבילן.

היו"ר מיכאל איתן

אני מבקש לנסח את זה. יש לנו שתי גרסאות.

תמי סלע

יש עוד נושא. יש לקבוע כמה סוגים של אמנות שגם בחוקה כולם מסכימים מראש, כמו דברים שמחייבים חקיקה פרטנית, כמו התחייבות על גבולות של המדינה, שאפשר יהיה לקבוע דברים נוספים בחוק.

היו"ר מיכאל איתן

למה לקבוע את זה עכשיו?

סיגל קוגוט

בשביל זה עשו פה את המסמך הזה, כדי שתראה שמקובל להגיד שאמנה שעוסקת בצבא זר במדינה שלך, אמנה שעוסקת בגבולות המדינה שלך, אמנה שמקיפה חקיקה פנימית נרחבת - כל אלה באות לאישור הפרלמנט. גם אם אתה לא מפרט פירוט גדול מאוד בחוקה, אתה כן מקבל נושאים מסוימים.

היו"ר מיכאל איתן

יהיו שלושה ניסוחים. לא ניכנס עכשיו לניסוחים המדוקדקים. אני לא מוכן להיגרר לדיונים ארוכים על דברים שבסופו של דבר ייפלו ממילא. התהליך מוכרח להיות פרקטי יותר. אנחנו דנים כרגע בשלוש אפשרויות. אחרי שנחליט בהצבעה, בבוא היום, איזו אפשרות עוברת, נלך הלאה לפירוט שלה. אני לא יכול לדבר עכשיו על כל אפשרות ולנהל דיונים אין-סופיים איך זה מסתדר ואיך זה מתיישב, ובסוף זה לא יהיה ריאלי כלל. אנחנו נמצאים עכשיו בשלב ראשוני, בשלב של ניסוח, שלב הבנת האלטרנטיבות. כשנקבע את האלטרנטיבות, נראה מה לעשות - איזו אלטרנטיבה עדיפה.

סיגל קוגוט

האלטרנטיבות הן: שברירת המחדל היא לאשר, אלא אם כן נקבע בחוק אחרת; שברירת המחדל היא לא לאשר, אלא אם כן נקבע בחוק אחרת. יש כמה עקרונות בסיסיים.

היו"ר מיכאל איתן

נכון. אתם תנסחו אותן.

אריאל בנדור

נראה לי שלא ראוי לחייב את המשך המצב הקיים, שבו בהכרח - לא במקרים מסוימים כן ובמקרים מסוימים לא - אין תיאום בין ההתחייבויות הבין-לאומיות של המדינה לבין הדין הישראלי. זה בהחלט ראוי, על-פי שיקול דעתה של הכנסת, ובהליך שייקבע, שיכול להיות הליך חקיקה מלא, לקבוע מסלול של אמנות שהכנסת מאשרת, לרבות הסתייגויות. המשפט הבין-לאומי מכיר בכך שמדינה חותמת על אמנה בהסתייגויות. עם אשרור האמנות בכנסת הן ייכנסו לתוקף לא רק כהתחייבות בין-לאומית של המדינה, אלא גם כהתחייבות פנימית.

סיגל קוגוט

למה? מה אכפת לך שיהיה אחר כך הליך של חקיקה?

אריאל בנדור

לא ראוי שתהיה סתירה בין חוק המדינה הפנימי לבין התחייבויות בין-לאומיות של המדינה, במצב שבו ניתן למנוע את הסתירה הזאת מלכתחילה. אינני יודע מה הכנסת תחוקק או לא תחוקק בעוד שנים.

סיגל קוגוט

לא שנים, להיפך. עכשיו נכנסנו לנורמה - בקניין הרוחני למשל - שלפעמים אנחנו מחוקקים לפני שהאמנה אושררה, אבל זה נעשה בהליך מקצועי מאוד.

היו"ר מיכאל איתן

אין ויכוח שמה שצריך להיות נורמה מחייבת בתוך מדינת ישראל צריך לעבור דיון מעמיק ויסודי. יש ויכוח, הביטויים "מעמיק" ו"יסודי" - אנחנו יודעים יפה מהם. מעמיק ויסודי מבחינת המושגים שלנו, מבחינת הכנסת - נכון שאנחנו נעזרים בממשלה, וגם הם צריכים את הזמן שלהם - זה שלוש, ארבע ישיבות של ועדת כנסת.

סיגל קוגוט

ראינו איך חוקקת את החוק על ארגוני פשיעה. כשהחלטת להיות מעמיק ויסודי, אנחנו כתבנו את כל החוק מחדש, והוא טוב יותר מכפי שהוא הובא אלינו. תלוי עד כמה אתה מתעמק.

היו"ר מיכאל איתן

נכון. בחוק מאבק בארגוני פשיעה זה ארך חודשיים. בין הלל סומר לאריאל בנדור אין ויכוח על המהות. יש ויכוח אם תוצאה של זה שאתה אומר שתוך כדי מהלך האשרור כלפי חוץ, אתה גם מתיישב כאן, ומתייחס ברצינות להתחייבות החיצונית שלך, ומשקיע חודשיים עבודה. או שאתה אומר, לא, אני לא דן בזה. ואז הלל אמר, מאחר שאנחנו יודעים שלא דנים בזה, עלול להיות מצב שזה לא יהיה רציני, ובגלל האילוץ של הזמן יאשרו את זה בדקה התשעים כי אין בררה וכך זה ירוץ. האילוץ הזה ייתכן. אבל אם כבר ממילא יושבים, תבצעו כבר את כל דרך החקיקה. שימו את זה בראש סדר העדיפויות שלכם כשאתה מאשררים אמנה בין-לאומית.

סיגל קוגוט

לפעמים האמנה עצמה מכירה בכך שתהליך החקיקה במדינות ארוך יותר.

אריאל בנדור

אני לא רוצה להוציא עכשיו ניסוח מאולתר לסעיף. אחשוב על זה שעתיים ואני מאמין שאמצא ניסוח של סעיף אופטימלי. אבל בסך הכול מה שאני אומר הוא שבארצות-הברית יש מסלול כזה, ואני חושב שזה מסלול ראוי וטוב. לא כל האמנות שם נכנסות, אלא מוצאים דרכים למנוע תוצאות לא סבירות. אבל אם יש מסלול כזה, וזה מסלול טוב, מסלול שעובד ומעוגן בחוקה, צריך למצוא משהו ראוי מקביל לו גם אצלנו.

בועז אורן

יש פה חוסר הבנה. המסלול בישראל הוא שקודם כול יש חקיקה ורק אחרי זה יש אישור הכנסת. זאת אומרת, אצלנו אפילו טוב יותר מאשר בארצות-הברית. הממשלה קודם כול מחוקקת ואחרי זה מאשררת.

הדבר השני, עורך הדין הישראלי צריך להסתכל על ספר החוקים. אתה לא יכול לשלוח אותו להסתכל על אמנה בין-לאומית, כי עורך הדין הישראלי אינו מכיר את האמנות הבין-לאומיות. האמנה הבין-לאומית היא כלי משפטי מסובך. יש שם כל מיני דברים מסובכים, ולכן קשה להפוך את האמנה לכלי משפטי ישראלי. כשאתה מתחיל לחוקק את החוק, זה כבר חוק ישראלי שלנו, אז כבר תעשה מזה חוק עם שלוש קריאות.

היו"ר מיכאל איתן

אנחנו יודעים מה זה חוק.

אריאל בנדור

קודם יהיה חוק, אחר כך יהיה אשרור האמנה.

יהושע שופמן

הוויכוח איננו על זמן ואיננו טכני. אני צריך תשובה לגבי מה הדין בנושא סימני מסחר למשל, האם אני מעיין בפקודת סימני מסחר, ומוצא שם את התשובה? אני מוצא שם אולי הפניה לאמנה, או שאני צריך גם למצוא מקור שהוא חיצוני לחלוטין לפקודת סימני מסחר? אם אנחנו אומרים שבכל מקרה אנחנו נעגן זאת בחוק, השאלה אם הכנסת תעשה את זה תוך כדי כך היא שאלה משנית חשובה מאוד.

היו"ר מיכאל איתן

לא הבנתי. בתוך החוק יש הפניה לאמנה.

יהושע שופמן

לא בשיטה האמריקנית.

היו"ר מיכאל איתן

אני רוצה לדבר על מצב פרקטי. נניח שאנחנו מאמצים אמנה מסוימת שנוגעת לנושא שמוסדר בחקיקה במדינת ישראל, והאמנה מכניסה שינויים שעומדים בסתירה לחקיקה או מוסיפים לה. הכנסת מקבלת את האמנה. כשהיא מקבלת את האמנה, כפי שתיארתי קודם, האמנה לפני אשרורה עוברת לדיון בוועדה. הוועדה דנה בה כאילו היא הצעת חוק לקריאה ראשונה, שבמקום שתבוא מיזמת הממשלה היא באה מיזמת אמנת רומא. מה תעשה הוועדה? מה יעשה משרד המשפטים? זה רק עניין של זמן. הם יגידו לעצמם כך: מאחר שצריך לאשרר את האמנה הזאת בתוך ארבעה חודשים או בתוך שלושה חודשים, אנחנו נכנסים לאילוץ, כי החוקה במדינת ישראל קובעת שהאשרור של האמנה הופך אותה לנורמה משפטית, ולכן, כפי שקובע חוק הכנסת, אנחנו צריכים לדון בזה מייד כאילו זה דבר חקיקה, לדון ולהחליט מה אנחנו מאמצים ומה אנחנו לא מאמצים מתוך הנורמה הבין-לאומית הזאת.

הלל סומר

זה לא נותן גמישות בתוכן.

היו"ר מיכאל איתן

את התוכן אתה משאיר. בחוקה יהיה כתוב שהכנסת תהפוך את זה לדבר חקיקה לפי שיקול דעתה, ותאשר מה שתאשר. היא יכולה לאשר הכול, היא יכולה לאשר חלקים, היא יכולה לדחות הכול - היחס שלה הוא כמו לכל חוק. החוק יכול ליפול בקריאה שלישית. גם כאן הכול יכול ליפול בקריאה שלישית.

יהושע שופמן

השאלה מה התוצר. אתה מדבר על שיטה שהתוצר הוא שיש חקיקה ישראלית מפורטת. זו גם הגישה שלנו. עכשיו אתה מדבר על קיצורי דרך בדרך לקריאה שנייה ושלישית. זו שאלה משנית.

היו"ר מיכאל איתן

זו רק שאלה של לוח זמנים, לא של המהות.

יהושע שופמן

אבל השיטה הבסיסית שאומרת שהאימוץ לדין הישראלי הוא בדרך של חוק - או חוק חדש או תיקון לחוק הקיים - היא השיטה שאנחנו דוגלים בה. השיטה האחרת, של האימוץ האוטומטי, אומרת שהאמנה הופכת לדבר חקיקה גם בלי שהיא מוסכמת.

היו"ר מיכאל איתן

זו ורסיה אחרת. אני מדבר כעת על ורסיה שאני משתף את הקהילה הבין-לאומית כשאני נותן לה סמכות להביא את זה.

אריאל בנדור

אסור שיהיו סתירות בין חוק פנימי לאמנות בין-לאומיות.

יהושע שופמן

בסופו של דבר השאלה היא מה קורה אם יש סתירות, מה גובר אם יש סתירה. השיטה הישראלית היא שמה שגובר הוא לעולם החקיקה הישראלית. השאלה אם האמנה היא קריאה ראשונה - את זה אפשר לכתוב בחוק-יסוד: החקיקה. זאת שאלה פרוצדורלית. השאלה היא בסופו של דבר איך בנויות הנורמות המשפטיות שלנו.

היו"ר מיכאל איתן

יש התנגדות לתהליך שהצעתי?

יהושע שופמן

יכול להיות שלא.

היו"ר מיכאל איתן

אני שואל אם יש.

יהושע שופמן

זו סוגיה חדשה של שיטה שונה.

היו"ר מיכאל איתן

זו לא שיטה שונה. זה מה שאתה מבקש.

יהושע שופמן

לא.

היו"ר מיכאל איתן

אתה עצמך אמרת שאתה מבקש שיהיה הליך של חקיקה. בוא נעזוב כרגע את לוח הזמנים. אתה אומר: יש אמנה בין-לאומית, אנחנו רוצים לאמץ אותה. האם היא מחייבת שינוי של החקיקה בישראל? אני רוצה שיהיה הליך חקיקה מלא כדי ליישב את כל הסתירות בין זה לזה. אני מוסיף ממד נוסף, חוקתי, שמשאיר את השליטה ביבוא הנורמות לא בתהליך אוטומטי, אלא בתהליך של בדיקה ודיון של הכנסת, ואז זה משתלב מצוין זה בזה. מה רע בזה?

יהושע שופמן

נדמה לי שכל ההבדל בין מה שאתה מציע לבין השיטה הקיימת, השיטה שאנחנו חושבים שהיא נכונה, הוא שהחוברת הכחולה שמתפרסמת לציבור היא דבר שכבר מנוסח כחוק. אתה אומר, שהאמנה תגיע ואז יתחילו את מלאכת התרגום ללשון של חוק.

היו"ר מיכאל איתן

זה לא משנה. יהיה לה מעמד של קריאה ראשונה, אבל כל עבודת החקיקה תתחיל בוועדה.

יהושע שופמן

היתרון של הקריאה הראשונה הוא שיש חוברת כחולה מנוסחת כחוק, והיא שקופה, ידועה לציבור. אתה אומר שמישהו אחר יעשה את התרגום לעברית של חקיקה.

היו"ר מיכאל איתן

מי יעשה?

יהושע שופמן

אתה אומר שהוועדה תעשה.

היו"ר מיכאל איתן

אתם תעשו.

יהושע שופמן

אתה חוסך לי קריאה ראשונה. אני לא רוצה הנחות.

היו"ר מיכאל איתן

כשאתה מביא לי את זה ואתה יודע שזו קריאה ראשונה, תביא לי את זה כבר מתורגם, מוכן. אני מסתכל רק על הטכניקה. השאלה אם זה שווה - כן או לא. אני לא בטוח. אני רק מציג את זה עכשיו, כי תכף אגיד מה המינוסים של העמדה הזאת בעיניי. השאלה אם יש כאן איזה אילוץ של טייס אוטומטי, שברגע שאנחנו מביאים את האמנה לאישור, מייד מתחילים בהתאמה ובהליך חקיקה, ועצם האשרור כבר מכניס את זה לבדיקה ולעבודה שלנו, כי זה מתיישב עם זה - מאשרים את זה כלפי חוץ, מסיקים את המסקנות כלפי פנים, יש התאמה מלאה, כפי שיכולנו לעשות באותו פרק זמן. יש לזה יתרון גדול. היתרון הראשון הוא שזה ייתן משקל גדול יותר לתהליך של הגלובליזציה, לתהליך של ההתאמה, להבנה שלנו שאנחנו חלק מקהילה בין-לאומית. לפעמים תהיה התנגשות ערכים, אבל היא תהיה כואבת. הצד האחר הוא בדיוק ההיפך ממה שאני אומר. יש לנו הבעיות שלנו, לפעמים אולי אנחנו צריכים להתחכם, לפעמים אנחנו צריכים איזו גמישות. לפעמים בגלל הבעיות הייחודיות שלנו זה לא טוב שנהיה צמודים לאמנה עד כדי כך, ודווקא בהפרדה יש יתרונות.

לכן זה עניין של גישה - מה עדיף ממה, אבל בסופו של דבר זה לא יותר מאשר עניין של לוח זמנים. כאן הבעיה. אני לא רואה בעיה אחרת.

יהושע שופמן

יש אמנות כמו אמנה טכנית על רישום סימני מסחר, שאני יודע איך אני מתרגם אותה לחוק. אנחנו נוהגים להביא את זה קודם לכנסת, לעשות את העבודה, ואחרי קריאה שנייה וקריאה שלישית אפשר לאשרר. יש כבר אוקיי של הכנסת. אבל יש לי אמנות שהאימוץ שלהן הוא הרבה פחות ברור. היינו מעוניינים לאשרר את האמנה בדבר זכויות הילד, עם הסתייגות זו או אחרת, כדי להצטרף למשפחת העמים, כדי לבוא לוועדה לזכויות הילד ולהציג את המצב בישראל, אבל האמנה מדברת על נורמות כלליות מאוד.

אריאל בנדור

שם נאמר במפורש שצריך לחוקק חוקים, כך שאין סתירה בין המצב המשפטי הקיים, שעדיין לא חוקקו את החוק, ובין האמנה.

יהושע שופמן

ברור. אבל העבודה של חקיקת החוקים, כשמתרגמים לחוק עיקרון כללי מאוד של שיתוף הילד בהחלטות על חייו - להכניס את זה לחקיקה בדבר משפחות אומנה, בדבר אימוץ, בדבר גירושין, בדבר חינוך - זו עבודת נמלים שעושים במשך הרבה מאוד שנים.

היו"ר מיכאל איתן

והיא לא מתחייבת מלוח הזמנים של האשרור.

יהושע שופמן

אנחנו רוצים להצטרף לאמנה הזאת, אבל אנחנו לא רוצים שלאמנה יהיה תוקף של חוק ישיר, שאדם יוכל ללכת לבית-המשפט ולומר: הנה, אני תובע זכויות על-פי האמנה. האמנה היא כלי פרשני.

היו"ר מיכאל איתן

זה לא מחדש שום דבר. לא העלית שום בעיה, משום שעל-פי ההליך שאני מציע, האמנה הזאת תובא כאילו היא לקריאה ראשונה, והכנסת תקבע מסמרות לגביה. הכנסת תחליט שהיא לא רוצה שזו תהיה התחייבות. היא תחליט שאין כאן שום התחייבות ואין כאן שום ייבוא של נורמה חדשה. היא תחליט שמקצתה - שבהזדמנות החגיגית הזאת היא מאמצת הצעה כלשהי שתואמת את הנורמה הכללית שמונחת במשרד המשפטים, והיא כבר באה ונאמץ אותה. או יגידו לנו: לא, אנחנו דוחים את הכול מכול וכול.

סיגל קוגוט

לפעמים לוקח שנים לעשות את העבודה הזאת.

היו"ר מיכאל איתן

אז יהיה כתוב שנים. מה זה משנה?

סיגל קוגוט

אבל איך אתה תאשרר?

היו"ר מיכאל איתן

אז אני לא יכול לאשרר.

סיגל קוגוט

לפעמים האמנה עצמה מאפשרת זמן.

היו"ר מיכאל איתן

אז אין לי בעיה, אני מאשר את האמנה. מה זה משנה?

דלית דרור

אתה רוצה לאשרר רק אחרי קריאה שלישית?

היו"ר מיכאל איתן

כן. כשאני אומר קריאה ראשונה, אני לא מתכוון שזאת קריאה ראשונה כמו שאנחנו מביאים חוק בחוברת כחולה. אתם מביאים את זה הנה במעמד של קריאה ראשונה. כלומר אתם מביאים את האמנה - - -

דלית דרור

במעמד של נושא חדש?

היו"ר מיכאל איתן

לא. אתם מביאים את האמנה. נניח האמנה שאתה תיארת - אתם בעצם באים לכנסת ורוצים שהכנסת תאשרר את האמנה הזאת. אתה תבוא לוועדה - - -

יהושע שופמן

ועדת החינוך? ועדת הרווחה?

היו"ר מיכאל איתן

לא משנה איזו ועדה. אתה תבוא לוועדה ותגיד: חברים יקרים, זאת האמנה שהתקבלה. יש בה נורמות חדשות שאנחנו רוצים למלא אותן בתוכן בתוך 20 שנה מהיום, פרקים-פרקים. הכנסת תיתן מענה לכך באימוץ ובתהליך קבלת ההחלטה של אשרור האמנה הזאת. אתה תבוא ותגיד: לא, אנחנו רוצים שיהיו נורמות ותהיה חקיקה מייד, כי האמנה קובעת שמדינה יכולה להצטרף לגוף המנהל את משטרת שלום הילד העולמית - ויש לנו אינטרס להיות שם - רק לאחר שהמדינה החברה לא רק אשררה אלא גם חוקקה חוקים מסוימים. אתה תבוא לוועדת הכנסת ותגיד: חברים, לממשלת ישראל יש אינטרס גדול מאוד שאנחנו נהיה חלק ממשטרת שלום הילד העולמית, ואנחנו לא יכולים להצטרף כי אנחנו חייבים לחוקק כמה חוקים שקשורים באמנה מייד. הוועדה הזאת תשב ותעזור לכם לקדם את החקיקה. יכול להיות שהוועדה תגיד: מכיוון שיש סתירה בין הנורמות האלה לבין המשפט היהודי בדבר זכויות הילד, ואנחנו לא רוצים שתהיה הסתירה הזאת, אנחנו לא רוצים להיות באמנה; או מוכנים להיות באמנה אבל לא רוצים לחוקק שום חוק פנימי. הוועדה תחליט ותביא את זה לאישור המליאה. מה פסול בכל העניין הזה?

יהושע שופמן

שום דבר. לא הבנתי מה מוסיפה האמירה שזה כאילו קריאה ראשונה.

היו"ר מיכאל איתן

זה מוסיף שאנחנו עושים התאמה בין המהלך הבין-לאומי לבין הכנסת. אנחנו אומרים, המדינה חתמה על האמנה, הכנסת דנה ומוכנה לעשות את ההתאמות ודנה בהן מייד. אם היא הולכת למהלך שזה הופך להיות חלק מהחוק הפנימי, היא חסכה לה את הזמן, ומייד בקריאה שנייה ושלישית מאשרים חוק פנימי, זה רץ למליאה, מאשררים את הקביעה שאישור האמנה כולל את אישור הכנסת להכנסת הנורמות. מחליטים שחלק כן וחלק לא - יש לך כל הגמישות האפשרית בעולם. בזה שזו קריאה ראשונה אתה כן מייצר איזושהי התאמה בין תהליך אשרור לתהליך של הכנסת, שהוא תהליך חקיקתי, לא תהליך של החלטה. גם אמירת "לא" בתהליך חקיקתי יש לה משמעות.

הלל סומר

משמעות שלילית.

היו"ר מיכאל איתן

נכון. תתייצב עם האמת שלך. או שאתה מאמין במה שאתה עושה, או שאתה לא מאמין. כשאתה אומר: אני לא דוחה את הפרק שלא נוח לי, אלא אומר: את זה אני לא עושה עכשיו אלא בעוד חודשיים, האם ההשלכה הבין-לאומית תהיה שונה מההשלכה שתהיה אם בכלל לא הבאת את זה לדיון? אני לא יודע. אתה שומר כאן על גמישות רבה.

דלית דרור

לשיטתך, זה יתפרסם ברשומות?

הלל סומר

אפשר להציע הצעה מעט אחרת? הניסיון מלמד שיש מעט מאוד אמנות שכמות שהן באמת מתאימות להיות הצעת חוק לקריאה ראשונה. הן ייספרו ממש על אצבעות יד אחת. בדרך כלל 80% ממה שכתוב באמנה אולי אפילו נמצא במשפט הפנימי שלנו. יש הוראות במשפט הפנימי שצריך לעשות להן התאמה, שינוי מלה פה או שם, ויש הוראות שצריך לחדש אותן בכלל. האמירה לקבל כקריאה ראשונה, אני אומר לך מניסיוני בהרבה אמנות, לדעתי, מכניסה רעש למערכת כשזו הקריאה הראשונה. הייתי מציע לך משהו אחר.

היו"ר מיכאל איתן

יש כאן גם יחס רציני של הכנסת לתהליך של אשרור האמנה. זה לא מונח שם סתם באיזה מקום. זה עבר משהו.

הלל סומר

יש לי הצעה פרקטית. תחייב את הממשלה לעשות את אשר היא טוענת שהיא עושה היום ממילא, אבל תחייב אותה חוקתית או חוקית להביא במועד אישור האמנה בכנסת הצעת חוק המשקפת את התאמת האמנה למשפט הפנימי הישראלי.

היו"ר מיכאל איתן

זה קיצוני יותר ממה שאני מבקש.

הלל סומר

זה גם ישביע את רצונו של פרופסור בנדור.

יהושע שופמן

כשאנחנו מביאים אמנה לכנסת, אנחנו חייבים לדווח ולשכנע את הכנסת, או שכבר יש התאמה במשפט הישראלי ואין סתירה ביניהם, או שהגשנו הצעת חוק, או שאנחנו מגישים חוק מקביל, או שהאמנה עצמה קובעת שהחקיקה תהיה בעתיד - אין סתירה - או שרמת ההפשטה היא כללית כל כך שאי-אפשר להגדיר במדויק מה זה התאמה. אבל זה נכון מאוד. אנחנו צריכים לשכנע את הכנסת שאנחנו כבר עשינו - - -

היו"ר מיכאל איתן

אני חושב שיש הבדל בין הגישה שלי לגישה שלך, הלל. הגישה שלי היא גישה כוללנית יותר. כלומר, אתה מתייחס רק לאמנות שמחייבות חקיקה, ואז השאלה מה כן מחייב ומה לא מחייב, ובמה אני מחייב אותם להביא חוק, והם יגידו שזה לא מחייב. את נקודת ההחלטה אני משאיר כל הזמן בשליטת הכנסת. אני אומר: הממשלה אומרת, בואו ונאשרר אמנה. הכנסת תקבע אם צריך חקיקה או לא צריך חקיקה.

הלל סומר

אבל הכנסת לא תראה את זה בעין טובה. אתה מכניס לתוך המשפט הישראלי הפוזיטיבי, ברמה של חוק, עשרות מסמכים שלא נוסחו על-ידי חברי כנסת, לא נדונו בוועדות בכנסת - - -

היו"ר מיכאל איתן

במה אני מכניס אותם?

הלל סומר

הם יעברו. זאת כבר קריאה ראשונה.

היו"ר מיכאל איתן

אתה רוצה שאני אאשרר את המסמכים, אז הם עוברים תהליך של בחינה. מצד אחד אתה קורא למסמך הזה מסמך שאף אחד לא רואה ולא יודע. מצד אחר, אתה רוצה שהכנסת תאשרר אותו.

סיגל קוגוט

לא. אף אחד לא אומר שאתה לא יכול לעשות בחינה מעמיקה.

היו"ר מיכאל איתן

אני שואל: למה אני צריך שוני בתהליכים? למה אני לא מייצר בהצעה שלי תהליך מובנה שיכול להיות במסלול מהיר ויכול להיות מעמיק מאוד?

הלל סומר

לדעתי, הגישה שלי כללית יותר. מה שאני מציע לך לומר זה בגישה כללית יותר, ואני חושב שגם יהושע שופמן מסכים לזה: שעם האישור בכנסת תובא לקריאה ראשונה - - -

היו"ר מיכאל איתן

איך זה יהיה?

יהושע שופמן

הממשלה מביאה אמנה לאישור.

היו"ר מיכאל איתן

טכנית מה קורה? איך זה בא לכנסת? מניחים את זה על שולחן חברי הכנסת?

יהושע שופמן

מניחים את זה על שולחן הכנסת עם מסמך הסבר שמסביר אם האמנה, לפי תפיסת הממשלה, מחייבת חקיקה או לא; האם החקיקה הזאת כבר קיימת - - -

היו"ר מיכאל איתן

איפה יהיה דיון על זה?

יהושע שופמן

אם הכנסת סבורה - - -

היו"ר מיכאל איתן

מי זה הכנסת בעניין הזה?

סיגל קוגוט

נקבע שהוועדה.

יהושע שופמן

כאשר אמנה מובאת לאישור הכנסת, האם הכנסת מנהלת דיון ישר במליאה או מנהלת הליך מקדים, זאת שאלה של הכנסת. הכנסת יכולה להחליט כך ויכולה להחליט אחרת.

היו"ר מיכאל איתן

זה מה שאני מציע.

סיגל קוגוט

אמרת קריאה ראשונה.

יהושע שופמן

הדיון בוועדה הוא לא רק בשאלת החקיקה. הוועדה יכולה לקבל כל הסדר שהיא רוצה.

היו"ר מיכאל איתן

נכון.

יהושע שופמן

אם הוועדה תגיע למסקנה שיש סתירה עם הדין הפנימי - - -

היו"ר מיכאל איתן

אני מסכים במאה אחוז.

סיגל קוגוט

אז אין ויכוח, חוץ מהביטוי קריאה ראשונה.

היו"ר מיכאל איתן

אמרתי במעמד של קריאה ראשונה.

אחזור על זה פעם נוספת: בשבילי התהליך הוא תהליך מעין חקיקתי. מדוע? כי אתם מביאים את הנייר. אני מסתכל על הצורה. חוק זה החלטת הכנסת שהתקבלה בשלוש קריאות. זה עניין של צורה. הכנסת יכולה לקבל כל מיני החלטות, אבל הן לא חוק. עכשיו אני מדבר על הצורה. לצורה יש השפעה גם על המשמעות כמובן. אתם מביאים נייר. הנייר הזה הוא אמנה בין-לאומית מכל סוג שהוא. בכנסת יש ועדות. הנייר הזה יבוא לדיון בוועדה. הדיון הזה בוועדה הוא דיון כללי באמנה, אבל כשהאמנה מחייבת שינויים של חקיקה, הוא כבר מתחיל בהליך חקיקתי. בפעם הראשונה שהמסמך נדון הוא נדון במסגרת שמצד אחד היא אישור אמנה ומצד אחר היא דיון בסעיפים המשפטיים של האמנה ובמידת החלתם על החוק הישראלי. כלומר, יש כאן כבר התחלת דיון בחלק מהמקרים, דיון חקיקתי. אבל אני לא רוצה להתווכח עכשיו על הפרטים.

בגדול, אם מוסכם שהאמנות מובאות לדיון בוועדת כנסת ואחר כך לאישור סופי במליאה, מקובל עלי. אחר כך נפרט מה דנים שם, איך דנים, מה מאשרים, מה סמכות הכנסת. לא נעשה את זה עכשיו.

יהושע שופמן

אני רוצה לתת דוגמה. בחוק-יסוד: הממשלה כתוב שהכנסת רשאית להכריז על מצב חירום. הממשלה יוזמת, הממשלה פונה לכנסת. זה בסמכות של המליאה. הכנסת החליטה מה צריך להיות כדי שזה יגיע למליאת הכנסת. מרכיבים ועדה משותפת של ועדת החוקה, חוק ומשפט וועדת החוץ והביטחון. מביאים את זה לוועדה, דורשים הסברים מנציגי הממשלה, דנים בכל נושא שחברי הכנסת רוצים לדון - האם צריך חקיקה? האם הממשלה שכנעה או לא? כאשר מוקנית סמכות החלטה לכנסת שאיננה חקיקה, הכנסת - - -

היו"ר מיכאל איתן

יהיה כתוב בחוק הכנסת. אני לא צריך את זה בחוקה. אבל אני כן צריך שיהיה ברור שיש סמכות לאותה ועדה לראות במהלך הזה מהלך שהוא התחלת פעולת חקיקה. אתה לא רוצה קריאה ראשונה, קרא לזה קריאה טרומית; אני לא יודע מה. אבל מוכרח להיות כתוב שיש לה סמכות לראות בזה התחלת פעולה של חקיקה. יש לזה חשיבות רבה. כשהסמכות הזאת היא לא חובה, הכנסת רשאית להשתמש בסמכות שלה ולהתחיל בפעולת חקיקה. זה מה שחשוב לי.

הלל סומר

אני אומר שהיא חייבת להתחיל בהליך חקיקה אם יש צורך, או להצהיר שאין.

היו"ר מיכאל איתן

ואני אומר שהיא רשאית.

הלל סומר

פרופסור בנדור אמר דבר קיצוני עוד יותר: שהאמנה הופכת לחוק.

היו"ר מיכאל איתן

אני אומר שזה יהיה בהחלט, שלכנסת תהיה סמכות להחליט איך היא רוצה לאמץ את האמנה.

אריאל בנדור

הכנסת רשאית להחליט שבסיום הליכי החקיקה האמנה תהיה חלק מהחוק, וזה יחייב את המדינה.

היו"ר מיכאל איתן

אתן דוגמה מה יכולה להיות החלטת הוועדה. למשל, מביאים לאשרור. בחוק הכנסת כתוב שזה עובר לוועדה על-פי הנושא, ואם לא - ועדת הכנסת מחליטה. ועדת הכנסת החליטה שוועדת החוקה, חוק ומשפט היא הגורם המוסמך להמליץ למליאה אם לאשר או לא לאשר את האמנה. הוועדה מתכנסת, אנחנו מזמינים את פרופסור בנדור, והוא נותן לנו המלצה ואומר: רבותי, אני ממליץ לכם, מאחר שהאמנה הזאת כבר מפורטת כל כך, והתרגום לעברית שמונח כאן הוא מדויק כל כך, תקבעו מייד שהכנסת מאשרת והאמנה הופכת להיות חלק מחוק המדינה. יכול להיות שאז יבוא שופמן ויגיד, רגע אחד, ותהיה סמכות לכנסת להתלות את זה. יכול להיות שהיא תבוא ותגיד, מה פתאום? יש המון סתירות, זה עוד לא מתאים, אנחנו עוד צריכים זמן. תהיה הצבעה ויחליטו איך להמליץ למליאה, והמליאה תחליט כרצונה. אבל בפוטנציה תהיה אפשרות כזאת ותהיה אפשרות אחרת.

יהושע שופמן

ובלבד שהתוצר הסופי שנותן תוקף להוראות של האמנה הוא החוק.

היו"ר מיכאל איתן

אם אתה אומר כך, ואתה לא מסכים שזה יהיה בדרך של אזכור, למרות שיש מקום כזה - אני לא רוצה את הנוסח "ובלבד".

סיגל קוגוט

אתה יכול לאזכר ולהגיד: חוק לאימוץ אמנת - - -

יהושע שופמן

יש חוקים כאלה. למשל חוק מכר טובין בין-לאומיים.

היו"ר מיכאל איתן

אבל שלוועדה תהיה סמכות לעשות את זה. לא שהכול יתחיל אחר כך. במהלך הזה אפשר יהיה לעשות את זה.

סיגל קוגוט

הוועדה גם יכולה להגיד שהיא לא תמליץ לאשרר אם לא ייתנו לה נוסח של חוק.

היו"ר מיכאל איתן

הוועדה יכולה גם לקבע את זה כחוק, וגם לקבוע שהיא לא תאשר אלא חלקית, או שלא תעשה כלום. תשאירו את הכול לוועדה. הוועדה תקבע. תכינו מזה משהו.

אליעזר כהן

יש שתי הצעות, ואריאל בנדור אמר שהוא יבדוק אפשרות להוסיף.

היו"ר מיכאל איתן

אני רוצה לעבור לנושא הבא - תקציב.

סיגל קוגוט

אמרנו למוזמנים שנדון לפני כן בנושא של מסירת מידע מהממשלה לכנסת.

דלית דרור

זה נושא גדול ונכבד. אי-אפשר לדון בזה בכמה דקות.

אליעזר כהן

יש לי הצעה לסדר. מכיוון שהנושאים הבאים הם כבדים ונותרו לנו רק עשר דקות, ומכיוון שהדיון הגדול עם ראשי הממשלה לשעבר הוא ב-4 באוגוסט, יש לנו עוד פגישה באמצע, שבה אנחנו יכולים להעלות את כל הנושאים שנותרו. מה הנושאים שנותרו?

סיגל קוגוט

עברנו על חוק-יסוד: הכנסת, ודילגנו על הנושאים שקשורים למידע, כי הם נמצאים גם בחוק-יסוד: הממשלה ובחוק-יסוד: הכנסת, ובכל מקום זה משהו אחר. גמרנו לעבור על חוק-יסוד: הכנסת.

זאב סגל

מה עם השאלה של הכרזת מלחמה?

סיגל קוגוט

כשנדון בחוק-יסוד: הממשלה.

זאב סגל

בעניין של הכרזת מלחמה יש סעיף שהופיע בחוק-יסוד: הממשלה. אני זוכר שגם זה עמד ב-1990 כרעיון, וחשבתי על ה-War Power’s Act האמריקני, אבל אם אתה רוצה לתת מעמד אמיתי לכנסת, האם לא צריכה להיות הוראה בחוק-יסוד: הכנסת?

סיגל קוגוט

מה זה משנה. אנחנו הולכים לכתוב פרקים בחוקה. אם ירצו להעביר את זה לפרק של פיקוח הפרלמנט, זה לא משנה.

היו"ר מיכאל איתן

לסדר העבודה, דלית, בכל אופן הייתי רוצה, רק בשביל לעשות הערכת מצב - אנחנו חייבים לסיים בישיבה הבאה את כל הנושא של חוק-יסוד: הכנסת, את רשימות הנושאים שעברנו. אנחנו עדיין לא מנסחים, אנחנו לא יורדים לפרטים. אני רוצה רמת ניסוח מסוימת שאנשים יוכלו לראות מול העיניים שלהם, אבל מתוך הבנה שאנחנו שמים להם את האלטרנטיבות ואנחנו לא מנסחים סופית, כדי שזה ישקף את הדיון. כי מה קורה? אנחנו מאבדים את הקשר עם החברים. כשנבוא בסוף הדיון הממושך הזה לתהליך של גיבוש הצעה אחת מכל מה שאנחנו עושים, אני אצטרך: (א) לתחום רק לדברים שעליהם דיברנו; (ב) לתת לאנשים אפשרות לראות מה היו הדילמות, מה היו האפשרויות ומה הם יכולים לבחור.

אליעזר כהן

את זה אפשר לעשות בסיכום פרק. כאשר נגמור פרק יוכלו להעיר לנו על אותו הפרק. דיברתי על זה עם הלל סומר ואריאל בנדור. הם מעוניינים לגמור פרק ולהגיש הערות לפרק.

היו"ר מיכאל איתן

בסדר. אני לא רוצה להיכנס לתהליכים של התמקחות בשלב זה. מאחר שאני לא קובע אם הדרך היא כך או כך, אני לא מעוניין כרגע להגיד שאם הולכים כאן, יש עוד עשר בעיות שצריך לפתור. אני קודם כול צריך לדעת אם הולכים לכאן או לכאן. אם אני אתחיל לדון שאם הולכים לכאן יש עשר בעיות, ואם הולכים לכאן יש גם כן עשר בעיות, ויש גם דרך שלישית שגם שם יש עשר בעיות - יכול להיות שאנחנו דנים על דברים מיותרים, כי בסופו של דבר יתברר שמבחינת הוועדה הזאת הרוב ירצה ללכת בדרך אחת.

אליעזר כהן

מה נעשה?

היו"ר מיכאל איתן

אני משאיר בשלב זה את שלוש הדרכים המרכזיות, מסביר אותן פחות או יותר, ובשלב סיום הפרקים אנחנו נקבע באיזו דרך אנחנו הולכים בכל פרק ופרק. ואז נלך ונגיד, שאם בחרנו בדרך הזאת, אנחנו צריכים לעשות את כל ההערות, את כל התמרורים, את כל ההסתעפויות ואת כל הסמטאות, את כל הצמתים בדרך שבה הולכים, ולפרט אותם.

אליעזר כהן

כל מה שאמרת בסדר. מה שיעזור לנו באלימינציה זה לקבל את ההערות של הפורום על פרק. למשל, על פרק הכנסת.

היו"ר מיכאל איתן

אין לנו פרק סגור.

סיגל קוגוט

יש לנו פרק כמעט סגור.

אליעזר כהן

כל מי שירצה, יעיר על מה שהוא רוצה. יכול להיות שהמצב לא מסובך כל כך.

היו"ר מיכאל איתן

אני לא מתווכח, אני רק רוצה לומר שהיום למשל אם אנחנו מציגים חלופה נשיאותית מול החלופה של המשטר הפרלמנטרי, הקואליציוני, ברור שאין לנו היום טעם להתחיל ולהתלבט בכל פרט ופרט כשלא קבענו מה הקונספט, אחרת נבזבז פה יותר מדי זמן. מאחר שאני לא רוצה לקבוע היום מה הקונספט, אני רוצה לקבל את הפרק של המשטר הנשיאותי, לדבר עליו, לשמוע אותו באופן כללי. אותו הדבר היה כאן. היו כאן כמה גרסאות אפילו בתוך העניין של הכנסת.

סיגל קוגוט

יש עניינים שיש להם כמה גרסאות.

היו"ר מיכאל איתן

לא כדאי שניכנס לפרטים של כל גרסה וגרסה. כשנצטרך להגיע לשלב ההצבעות וההכרעות, נגיד שאנחנו מורידים את הגרסה הזאת והזאת, ועל זאת נשב ונתחיל לבדוק מהתחלה.

אליעזר כהן

אבל לקבל הערות של כל מי שיש לו, זה מצוין.

היו"ר מיכאל איתן

אני לא מתנגד. אני רק אומר, ההערות צריכות להיות ברמת ההבנה של שיטת העבודה שלנו. אני אומר את זה לטובת חיסכון בעבודה. זה לא שאני לא רוצה הערות. זה לא שאני לא רוצה להיות יסודי. אני רוצה להיות יסודי מאוד, אבל להבדיל מהגורמים שעסקו לפנינו בחוקה, אני פוליטיקאי ואני מסתכל על מה אני יכול להעביר. אני רוצה ללכת בכיוון הפרקטי של העניין.

סיגל קוגוט

לשם כך לצורך הישיבה הבאה צריך להחליט עכשיו אילו נושאים יעלו. לא תספיק לגמור את כל הנושאים, אז או שתוותר על חלק מהם - המידע הזה חיוני. יכול להיות שקבלת דוחות מהרשות המבצעת - - -

היו"ר מיכאל איתן

זה שייך למידע. זה אותו דבר.

סיגל קוגוט

זה לא בדיוק אותו דבר. המידע וההתייעצות, הכוונה היא איזה מידע מותר לכנסת לדרוש ובאיזה אופן מתייצבים, והאם לחבר כנסת יחיד מותר לדרוש או רק הוועדה יכולה. ואילו קבלת דוחות זה נושא שהתווסף מפני שבמרכז המחקר והמידע של הכנסת ראו שיש מדינות שהחוקה שלהן דורשת מהרשות המבצעת להגיש דוחות שנתיים על יישום חקיקה. זה נושא אחר. זה אמנם קשור לפיקוח הרשות המחוקקת, אבל זה נושא אחר.

היו"ר מיכאל איתן

זה קבלת מידע.

סיגל קוגוט

אני מציעה שלפחות תגיד במה תתמקד בישיבה הבאה, כדי שאנשים יוכלו לדעת.

היו"ר מיכאל איתן

קבלת מידע וקבלת דוחות הם נושאים שנראים לי לשבוע הבא.

סיגל קוגוט

את עניין תקציב המדינה נדחה ונדון על זה עם חוק-יסוד: משק המדינה.

היו"ר מיכאל איתן

אני מסכם: פרק הרשות המחוקקת יסתיים בישיבה הבאה. בישיבה הבאה יסוכמו העקרונות בדבר הפיקוח הפרלמנטרי על הרשות המבצעת - התייצבות בפני הפרלמנט וקבלת מידע - וכן ייבחן הנושא של אישור הפרלמנט למינויים בכירים של הממשלה. עוד תידון האפשרות להסמיך את הכנסת להקים ועדת חקירה ממלכתית שתפעל לפי העקרונות של חוק ועדות חקירה.

אני מודה לכולכם. הישיבה ננעלת.

הישיבה ננעלה בשעה 13:00.