פרוטוקול:485

היו"ר מיכאל איתן

בוקר טוב לכולם, אני מתכבד לפתוח את הישיבה. אנחנו מדברים היום על נושא בעל חשיבות רבה. אני מבין שנמצא כאן ד"ר יגאל מרזל, שמעתי שגם התמנית לשופט. ברכותי, ואני מאחל לך הצלחה. איפה שופט?

יגאל מרזל

רשם בבית-המשפט העליון.

היו"ר מיכאל איתן

יפה מאוד. בבקשה, הלל סומר.

הלל סומר

בוקר טוב. חופש ההתאגדות הוא זכות שבעבר היתה בסיס למאבקים משפטיים לא פשוטים, אבל בגדול, למעט הנגזרות הספציפיות שנדבר עליהן בנפרד של מפלגות ושל איגודים מקצועיים, אפשר להגיד כמעט "ותשקוט הארץ ארבעים שנה" לגבי חופש ההתאגדות. פסקי-הדין המרכזיים שבהם עלתה השאלה הזאת מסתיימים אי-שם בשנות ה-60. לא שלא הצלחנו למצוא שניים מהשנים האחרונות, אבל בגדול הזכות היא לא קונטרוברסלית, היא מופיעה ברשימת הזכויות היסודיות, לפחות ברשימה של ג'ון סטיוארט מיל בחמישייה הפותחת שלו.

הרעיון שעומד מאחורי זכות הזאת הוא כפול: מצד אחד, קיים בחופש ההתאגדות גם העניין של האוטונומיה של הרצון הפרטי שדיברנו עליו - אדם רוצה לפעול בדרך מסוימת, לרבות להתאגד. אבל מהצד השני, אין ספק שפעמים רבות ההתאגדות מאפשרת לנו להביא לידי מימוש ותוצאות פעולה למען מטרות, כשבמקרה הזה השלם גדול בהרבה מסכום חלקיו. היכולת לעשות את זה, בין שאנחנו עושים את זה במסגרת של מפלגה, שבה כמובן השלם גדול מסכום חלקיו מבחינת היכולת לקדם מטרות פוליטיות, ובין שאנחנו עושים את זה בתחום איגוד עובדים - גם שם אני חושב שזה טריוויאלי להבין למה כל הפילוסופיה של איגוד עובדים היא שכקבוצה הם משיגים יותר.

אבל לא רק בתחומים האלה, אנחנו הרבה פעמים רואים שאדם מתאגד אפילו כשהוא רוצה שיתייחסו אליו יותר ברצינות, וגם מכל מיני סיבות אחרות, הוא לא רוצה קול קורא במדבר, אלא מעדיף להיות העמותה למען משהו או חברה שעוסקת במשהו, כיוון שכשאנחנו פועלים בצורה מאוגדת יש יכולות יותר גדולות, לפעמים חלקן רק נראות ככה, אבל ההתאגדות מאפשרת לבן-אדם להשתמש בכוח הקבוצתי באופן שמגדיל את הכוח שלו, ומכאן החשיבות הרבה יותר של חופש ההתאגדות.

בהיסטוריה החוקתית שלנו, חופש ההתאגדות מופיע בכל הצעות החוקה שהיו בישראל ללא יוצא מן הכלל. התשובה קצת שונה מהצעה להצעה, אבל בגדול זה לא שיש בהצעות ויכוח לגבי השאלה אם כן או לא. כשהלך אמנון רובינשטיין לאטומיזציה של הזכויות השונות הוא נצמד לחופש הביטוי. היתה הצעת חוק-יסוד: חופש הביטוי וההתאגדות. חופש הביטוי הוא זכות קונטרוברסלית, בעייתית מבחינת הגבולות שלה.

היו"ר מיכאל איתן

גם חופש ההתאגדות.

הלל סומר

חופש ההתאגדות לדעתי לא כל כך. אם הוא היה עושה שם אטומיזציה קצת אחרת, לדעתי חופש ההתאגדות שייך לזכויות שהיו עוברות בלי יותר מדי, כמו החופש העיסוק, בלי יותר מדי - - -

היו"ר מיכאל איתן

למה? הרי מטבעו חופש ההתאגדות חייב להיות מוגבל.

הלל סומר

מאה אחוז, הכול מוגבל, אבל אני רק אומר לך - - -

היו"ר מיכאל איתן

אף אחד לא אומר שאין חופש ביטוי. אומרים שהוא מוגבל.

הלל סומר

הוא עורר פחות אנטגוניזם, אבל נעזוב את זה, זה לא משנה, זה היסטוריה. היסטורית שם זה נתקע מכיוון שזה הוצמד לחופש הביטוי, חוק-היסוד הזה, באטומיזציה, לא היה שייך לשניים שקודמו, הוא היה שייך לאלה שנתקעו, וזאת בעצם הסיבה היחידה שהזכרתי.

מבחינת התהליך שבו חלק מהזכויות נכנסות לתוך כבוד האדם וחירותו, אף שאינן מנויות בו, חופש ההתאגדות נמצא שם, אבל הייתי אומר בצורה מינורית, עוד לא בפסיקה של בית-המשפט העליון. זה כן מופיע בכתיבה אקדמית של הנשיא ברק, כן מופיע כבר בפסק-דין של בית-הדין הארצי לעבודה ובפסק-דין אחד של בית-המשפט המחוזי, אבל לא כמו זכויות אחרות באופן מוחלט.

מבחינת חקיקה שעוסקת בחופש ההתאגדות, יש לנו למעשה חקיקה שמסדירה את צורות ההתאגדות השונות במדינת ישראל - חוק החברות וחקיקה לגבי שותפויות ואגודות שיתופיות. יש עוד סוגי תאגידים מסוימים שלגביהם יש חקיקה. אם יש מגבלה על חופש ההתאגדות, המבנה הוא שזה בתוך חוק החברות או החוקים האחרים שמסדירים את ההקמה של תאגידים שונים. יש בחוק עצמו מגבלות מתי בדרך כלל הרשם יהיה רשאי לסרב לרשום תאגיד מאותו סוג. כל זה ברמת חקיקה רגילה, לא ברמה חוקתית.

חוץ מזה יש לנו מגבלות על התאגדות מקצועית של כוחות הביטחון, תיקון של פקודת המשטרה בעקבות הפרשה הידועה של ניסיון ההתארגנות של אופק וחבריו בשנות ה-80, כמדומני, הוראה דומה בחוק השב"כ שאוסרת על התארגנות. ככל שהצלחתי למצוא, אולי אני טועה לגבי חיילי צה"ל, זה ברמת פקודה, לא הצלחתי למצוא הוראת חוק שעוסקת בזה בצורה מפורשת.

היו"ר מיכאל איתן

עכשיו יהיה לנו סיפור מעניין עם הנושא של החקיקה המוצעת בקשר לקביעת תקנונים של מפלגות. זה כאילו פגיעה בחופש ההתאגדות, אנשים רוצים להתאגד, עם סעיפי מטרות מסוימים. אם אתם רוצים להתאגד כמפלגה - אתם מוכרחים לעמוד בקריטריונים. מפלגה שתרצה להתאגד על סמך שליחת חברים על-פי המלצות הרבנים - לא יכולה להתאגד, לא יכולה להתקיים.

איל זנדברג

נכון, זה סוג של הגבלה.

הלל סומר

אני שמח שד"ר מרזל נמצא אתנו, נשמע אותו בעניין הזה.

יש שתי סוגיות ספציפיות - עד עכשיו דיברתי על חופש ההתאגדות באופן כללי - שראויות לדיון ברמה החוקתית: האם מסדירים ברמה החוקתית הספציפית את חופש ההתאגדות של איגודים מקצועיים? ואני כבר אומר, אם כך, האם רק מסדירים אותו, או גם קובעים הוראות מסוימות שמגבילות אותו? ובמקביל, אותה שאלה בדיוק לגבי מפלגות: האם מסדירים ברמה החוקתית את הזכות לפעול באמצעות מפלגות? ואם כן - נכנסים בדיוק לשאלה שאתה מדבר עליה. יש חוקות שעשו את זה, למשל חוקת גרמניה, שאומרת, אם אתה מפלגה - אז אתה דמוקרטי. מסיבות שונות ומשונות הידועות לכול, זה נכנס בצורה הזאת. כך שיש בהחלט דברים כאלה.

היו"ר מיכאל איתן

גם אנחנו דיברנו - בכניסה לכנסת, חוק-יסוד: הכנסת.

הלל סומר

לא, פעמיים, גם בחוק המפלגות וגם בכניסה לכנסת. זה נמצא פעמיים ויש אפילו שאלה לגבי הכפילות הזאת.

איל זנדברג

אני חושב שבדיונים שהתקיימו כאן על פרק הכנסת, היה דיון די ממושך על סעיף 7א, שאחת ההצעות היא להשאיר את גרסתו, היו הרבה חברי כנסת שחשבו שצריך לעשות בו שינויים והחלטנו - - -

הלל סומר

בואו נציג את כל השאלות לדיון, נשים אותן על השולחן ואז נתקדם.

אליעזר כהן

בהערות למבוא, רק שתי הערות קצרות מאוד. בניתוח המסקנות מן המשפט המשווה - בכל החוקות ההתאגדות היא זכות חוקתית.

הלל סומר

חוץ מארצות-הברית, ששם זה משום-מה לא מופיע, אבל הכניסו את זה דרך פסיקה.

אליעזר כהן

מיקי, אני רק זורק הערות לפתיחה. ההערה הקצרה השנייה לפתיחה היא, שכבוד השופט העליון אהרן ברק אומר: חופש ההתאגדות הוא כבר עתה בעל מעמד נורמטיבי חוקתי על-חוקי. אלה שתי ההערות.

היו"ר מיכאל איתן

מכוח מה הוא קובע שזה על-חוקי?

אליעזר כהן

יש פירוט שלם.

איל זנדברג

ככל שאתה אומר שהביטוי שם, ההתאגדות היא - - -

הלל סומר

אני אזכיר לך שאמרתי, שאחד הרציונלים של התאגדות, מעבר ליכולת לעשות אמפליפיקציה לכוח שלך, זה האוטונומיה של הרצון הפרטי, החופש לעשות מה שאתה רוצה. ולכן גם החופש להתאגד.

היו"ר מיכאל איתן

זה כבוד האדם.

אליעזר כהן

הרבה דברים משכו את תשומת לבי, אבל השניים האלה יותר מכולם.

הלל סומר

זה נאמר בציטוט המפורש, יש לך הציטוט המלא, זה נאמר במפורש לגבי חופש ההתאגדות.

איל זנדברג

זאת אומרת, זה לא רק פסיקה. אם כי, שוב, אם בודקים את המחלוקת שלנו על ההתפתחות הפסיקתית, חופש ההתאגדות ככזה, אני לא חושב שיש מחלוקת כלשהי על עצם קיומו.

היו"ר מיכאל איתן

לא, השאלה היא, אם הכנסת מחוקקת חוק ובית-המשפט יפסול, על סמך חופש ההתאגדות, את החוק שעומד בסתירה לחופש ההתאגדות - השאלה היא מה האסמכתה המשפטית.

הלל סומר

בית-הדין הארצי לעבודה ובית-המשפט המחוזי בירושלים חיוו דעתם, שחוק שתחוקק הכנסת היום, שפוגע בחופש ההתאגדות, יעמוד לביקורת חוקתית על בסיס כבוד האדם.

היו"ר מיכאל איתן

בסדר, אז זכויות האדם הן מלות מפתח לכל דבר. מה זה לא כבוד האדם בעצם?

איל זנדברג

זה המצב המשפטי דהיום. מצב שבו תהיה חוקה מלאה שתיקח ותמנה אותם כפי שהרשות המכוננת תרצה, זה ישאיר לבית-המשפט חלקה קטנה יותר.

היו"ר מיכאל איתן

זו בעיה, אם יכולנו את כבוד האדם להפוך לכל דבר, אז צריך מאות סעיפים שכל דבר בהם תוכל להפוך לכל דבר. להיפך יהיה יותר קל, כי יהיו דברים יותר קרובים. זאת אומרת, היום אתה מגיע מכבוד האדם לחופש ההתאגדות וכל זכות תעמוד חופף כבוד האדם. תהיה לך בעיה. תלך לאחד הדברים הכי קרובים. יהיה לך הרבה יותר קל.

איל זנדברג

לכן צריך להגדיר כל אחד ואחד מהדברים האלה כפי שרוצים.

היו"ר מיכאל איתן

אי-אפשר להגדיר, אלה הגבולות. אנחנו חוזרים עוד הפעם לוויכוח הזה. הגדרות - לא יעזור שום דבר, זה לא קשר של הגדרות, אין קשר בין המלים הכתובות לחקיקות ולמה שקורה בפועל בחיים. מתוך הניסיון שלי, ממה שאני רואה פה, החוקים הם מעין עוד מרכיב בהתנהגות של החברה. הם לא קובעים שום דבר. כתוב בחוק שהכנסת תקבע כמה שופטים יש בבית-המשפט העליון, אנחנו קבענו 15 - יש 15? מה פתאום. הם עושים מאתנו צחוק, הם עושים מה שהם רוצים. 15, 14, מה, מישהו מציית לזה?

חוק בעניין כבילת האסירים - המשטרה צייתה לחוק? שום דבר. שנה אנחנו צועקים, שום דבר לא קורה. תסתכלו, החוק הוא לא חוק, ובית-המשפט מפרש, הוא לא מפרש לפי החוק. הוא קודם קובע את המטרה ואחר כך הוא מחפש איך החוק יסביר את המטרה שאליה הוא רוצה להגיע. הוא מחפש לו הסברים למה זה תואם את החוק, ואם זה לא כל כך תואם - זה גם לא כל כך נורא; על-יד, באיזה מקום.

מה לדעתי המסקנה מכל מה שאני רואה, שכל המערכות האלה הן מערכות שמשפיעות, ואם הכנסת אומרת את דברה בחוק, זה לא בהכרח מה שיהיה, היא רק אומרת, זו דעת הכנסת - אז במקומות שהכנסת יותר חזקה, מתחשבים יותר; במקומות שהיא יותר חלשה, מתחשבים פחות. זה מין המלצה כזאת, זו עמדת הכנסת. יש כל מיני דעות, יש דעת הכנסת, יש דעת בית-המשפט ודעת אקדמיה ודעת העיתונות ויש דעת הפקידים, שגם כן קובעים לא מעט. וככה הכול איכשהו מסתדר.

דלית דרור

המסקנה מזה, לדעתי, היא שהכנסת צריכה לפעול לביסוס שלטון החוק.

היו"ר מיכאל איתן

באיזה מובן?

דלית דרור

זה לא רק כלפי רשויות החוק. בעניין האכיפה - יש לנו חקיקה מתקדמת, ואכיפה של עולם שלישי, קודם כול בעניין הזה, מחוקקים הרבה מאוד חוקים, הפער בין המציאות לבין החוק הולך וגדל.

היו"ר מיכאל איתן

את מדברת על בעיה אחרת. אני לא מדבר כרגע על חוקים שונים שלא מקיימים אותם. אני מדבר כרגע ברמה הכי בסיסית, אפילו אם נחוקק חוקה. בארצות-הברית - למה לך להסתכל על ישראל - יש חוקה, ולבתי-המשפט יש החופש להחליט כל מיני החלטות, אפילו סותרות ביחס לאותה חוקה. זו בעיה של הדמוקרטיות, אין דמוקרטיה במובן הזה שהכנסת מבטאת את רצון העם והרצון הזה קובע. זו אגדה, זה בתיאוריה, זה לא נכון.

עמיר אברמוביץ

וזה לא תמיד דמוקרטיה.

היו"ר מיכאל איתן

זה לא דמוקרטיה במובן שאתה רואה. כי אתה רואה, יכול להיות שגם אני, אני לא קובע עמדה ערכית, ראשית כול אני אומר, שהדמוקרטיה, הכנסת - כולנו התחנכנו על כך שהעם הולך לבחירות והבחירות קובעות ויש רוב. אפילו במגבלות של רוב, אני מקבל את המגבלות, אפילו במגבלות הוא לא קובע. אפילו שם הוא לא קובע. כי מה שקובע בסופו של דבר זה - - -

אליעזר כהן

הפרשנות החוקתית, זה מה שקובע.

היו"ר מיכאל איתן

לא, גם זה לא קובע בסוף.

אליעזר כהן

הכול זה פרשנות חוקתית, עוד נגיע לזה יום אחד.

היו"ר מיכאל איתן

גם זה בסוף לא קובע. כל מיני, יש מכלול של דברים.

עמיר אברמוביץ

האיזונים והבלמים.

היו"ר מיכאל איתן

כן, אבל הם לא איזונים ובלמים של דמוקרטיה, הם איזונים ובלמים מחוץ לחוק ומחוץ לחוקה. הם קיימים במקום אחר, הם לא מוכרים בכלל. עדיין לא זיהו אותם ולא חינכו את בני-האדם להבין שהם קיימים. מרמים את בני-האדם, נותנים להם תחושה שכאילו הם קובעים בפתק של הבוחר והרוב קובע וכל הדברים האלה. הכול שטויות, זה פשוט לא נכון. זה משפיע, אבל לא קובע.

דלית דרור

אבל לכנסת יש מה לעשות בנושא היחס לחוק.

הלל סומר

יש לי כמה הערות לעניין הזה. הערה ראשונה, אני הולך אחרי דלית דרור, היא שחלק, אני לא רוצה לקרוא לזה "אשמה", אבל חלק מהגורמים שמביאים לזה, בכל התהליכים האלה, הם אי-פעולתה של הכנסת. הערה שנייה היא, שמודעות לבעיה היא בדרך כלל חצי מהפתרון.

היו"ר מיכאל איתן

אני לא יודע אם יש כאן בעיה. אתה מתאר את זה כבעיה, אני מתאר את זה כמציאות. יש הבדל ביניהן.

הלל סומר

וההערה השלישית, שהיא הערה אקטואלית, היא שאני רואה חשיבות לתפקיד הפנוי בימים אלה של יועץ משפטי לכנסת.

היו"ר מיכאל איתן

אם אתה עונה לי כך, לא הסברתי את עצמי. א. אני לא אמרתי שזו בעיה, יכול להיות שזו בעיה ויכול להיות שזו לא בעיה, אני אמרתי שזו המציאות. ב. זה לא רק בישראל. אנחנו באנו עכשיו מסיור בקנדה ובארצות-הברית, קורים שם בדיוק אותם דברים, ואני מתאר לעצמי שאם אסע למדינות אחרות, אפגוש באותה מציאות בדיוק. אותה מציאות, אף שהמשטרים הם שונים, המדינות שונות, האנשים שונים. את באה לשם, את לא מאמינה.

אליעזר כהן

לא להאמין כמה זה מעסיק אותם.

היו"ר מיכאל איתן

כמה זה מעסיק אותם וכמה זה דומה, באותם טיעונים, באותן קבוצות, באותן תחושות. אז זה מה שאני אומר, אנחנו פשוט צריכים לעשות רענון של הבנת המושגים. אין יותר דמוקרטיות במובן שאנשים מצפים שהמוסדות שנבחרו על-ידי העם הם שיקבעו, כי יש אוליגרכיות, קבוצות נוספות שיש להן כוחות שבאים לידי ביטוי, והסך-הכול הוא הנותן את התוצאה. את יודעת, עיתונות למשל, היא נורא משפיעה. את זה כבר למדו בעבר, אבל יש לה הכוח היום, רק לא ממקדים אותו, לא מסבירים. הנה, אני שואל את עצמי, בכנסת, וגם בציבור, יש הרבה רטינות כלפי בית-המשפט על הפרשנות הנרחבת של כבוד האדם וחירותו. ברוב של שניים נגד אחד, הכנסת יכולה לשנות את זה, והיא לא עושה את זה, היא לא יכולה לעשות את זה. למה? אולי יש רוב בכנסת, ודאי שיש רוב בכנסת לעשות את זה, רוב של אנשים שאומרים: אנחנו חושבים שזה לא בסדר וצריך לשנות. והרוב הזה לא יכול להתגבש, הוא לא יכול לומר את דברו. למה? ממה זה נובע? זו שאלה, לא נטפל בה עכשיו. והפקידות, אתם הפקידים יודעים יפה מאוד שאם אתם מחליטים משהו, אז שום דבר לא יקרה. את רוצה שאני אתן לך דוגמה? כולם מכירים אותה.

דלית דרור

לא, אני מקבלת שיש.

היו"ר מיכאל איתן

האוצר לא רוצה שחוק יעבור. מה הוא עושה, דלית? הכנסת חוקקה את החוק וקבעה שהעלות שלו, נגיד, 10 מיליון ש"ח או 20 מיליון ש"ח. בחוק ההסדרים הבא יש דחייה של החוק. האוצר אומר: החוק הזה לא יבוצע. הכנסת חוקקה, הם אומרים: החוק הזה, לא מבצעים אותו. הם מחליטים.

איך הם עושים את זה? הם אומרים: זה עולה 10 או 20 או 30 מיליון ש"ח, אנחנו דוחים את ביצוע החוק בשלוש שנים או בארבע שנים או בחמש שנים. הם מחליטים מה דוחים. הם, בחקיקה. איך זה עובר בחקיקה? הם באים לשרים ואומרים להם: אתם רוצים שהחוק הזה יעבור, בסדר, נוריד לכם מהתקציב שלכם. עכשיו הם חוזרים לכנסת, מפעילים כאן את המשמעת הקואליציונית, מביאים את הכול במכה אחת עם כל תקציב המדינה, ומי שמצביע נגד זה אי-אמון, ואז הכנסת עושה דבר והיפוכו. היא חוקקה חוק ורוצה שמשהו יתבצע, הפקידים החליטו שדווקא את זה הם לא רוצים והם לא לוקחים את החוק הזה, הכנסת חוקקה 20 חוקים אבל הם מחליטים שאת החוק הזה הם לא יבצעו, ואז הם מפעילים את כל המנגנון שאני מדבר עליו והחוק הזה נדחה והוא לא מתבצע. הם יכלו להחליט באותה מידה על חוקים אחרים.

הלל סומר

עכשיו נדבר על חופש ההתאגדות. אני מתקדם, מי שיש לו המסמך הקצר - - -

היו"ר מיכאל איתן

זה חופש ההתאגדות של הפקידים, עליו דיברתי.

הלל סומר

- - - מעמ' 8 במסמך הקצר - שם מוצגות השאלות לדיון. השאלה הראשונה היא מבחינתי כמעט רטורית, האם צריך לקבוע את חופש ההתאגדות כזכות חוקתית. לאור העבודה שהדבר נכלל בכל הצעות בחוקה בישראל ובכל החוקות בעולם, ולפי ההצעה שהציעו לנו אנשים חכמים, שאנחנו לא עושים דברים שהם שונים מכל שאר העולם אם אין סיבה טובה לכך, אני חושב שצריך להבין שחופש ההתאגדות צריך להיכלל כזכות חוקתית.

אליעזר כהן

נכון, גם זה.

היו"ר מיכאל איתן

זה ברור, אין על זה ויכוח.

הלל סומר

בחלק מההצעות אצלנו וגם במסמכים בין-לאומיים שונים יש הגבלה כבר בקביעת הזכות, שהתאגדות מותרת היא רק התאגדות "למטרה חוקית", ולפעמים גם כותבים "באמצעים חוקיים".

איל זנדברג

אפשר לשאול כאן שאלת הבהרה, פשוט כי אתה עשית את המחקר בנקודה זאת? יש משהו שנראה לי מוזר באמירה הזאת בחוקות שונות. הרי אומרים, מותר להתאגד מכוח זכות חוקתית, אבל רק למטרות חוקיות, שזה במלים אחרות לומר, המחוקק יכול להגביל בכל דרך שהיא.

הלל סומר

זה לא אותו דבר. המחוקק יכול להגביל התאגדות למטרה חוקית וזה דרך פסקת הגבלה. אני אביא לך דוגמה.

איל זנדברג:

החוקה אומרת, יש זכות להתאגד לכל מטרה חוקית. מה זה מטרה חוקית? זה מה שהמחוקק קובע. כלומר, המחוקק שאמור להגביל.

היו"ר מיכאל איתן

אבל גם שינוי החוק הוא מטרה חוקית.

הלל סומר

אבל לא לזה הכוונה.

איל זנדברג

הלל, אני שואל אם זה לא כמו שלפעמים אנחנו אומרים, יש זכות חוקתית, פרטים ייקבעו בחוק. זאת אומרת, אני בעצם מתיר למחוקק. זה לא, אחרת זה היה לא - - -

הלל סומר

אני אציג לך את ההבחנה כפי שאני מבין וגם את הנפקות, מה התוצאה, איפה ההבדל בתוצאה. יש התאגדויות שמבחינת מהותן המטרה שלהן היא חוקית. למשל, אם היו השוטרים רוצים להתאגד באיגוד מקצועי, המטרה של התאגדות באיגוד מקצועי היא חוקית. המחוקק עדיין יכול להגביל אותה, ואם ההגבלה הזאת עומדת בפסקת הגבלה, כפי שהיא עומדת היום בהגבלה שיש בפקודת המשטרה, אז זו תהיה התאגדות שיש לגביה זכות חוקתית ועדיין מותר להגבילה מכוח פסקת ההגבלה.

מה שאומרת ההתאגדות הבלתי חוקית - אולי יעזור לך לזכור את מה שדיברנו עליו בנושא חופש האספה וההפגנה, שיש חוקות הגדירו שרק הפגנות בדרכי שלום יש לגביהן הזכות.

איל זנדברג

כן, אבל אז התוכן היה בחוקה. זה בדיוק ההבדל.

הלל סומר

זה בדיוק העניין, שגם פה אומרים לך שהתאגדות לא חוקית היא התאגדות שהמטרה שלה לא חוקית.

איל זנדברג

לא חוקית, זה בניגוד לחוק, ואת החוק קובע המחוקק. צריך להיות פתרון שהוא מעבר לטקסט של החוקה.

הלל סומר

לא זו הכוונה. הכוונה היא למשהו שחופף את האיסורים הכלליים, בגדול, על התאגדות בלתי חוקית - פשע מאורגן, הפיכה. יש הבדל, ההבדל הוא בשוליים. אם יש חוק שמנסה להגביל את זכות ההתאגדות, למשל בחקיקה שלנו, תקנות ההגנה בעניין התאגדות בלתי חוקית, או חוק העונשין שלנו שעוסק בזה, השאלה היא האם חקיקה זו בכלל עומדת לבחינה חוקתית עקרונית או לא, אם היא צריכה לעמוד בתנאי פסקת ההגבלה או לא. לפי הגישה שאומרת ומגדירה, כמו שמקובל בחלק ממדינות העולם, שזה רק למטרה חוקית, אתה לא אמור להגיע לדיון.

איל זנדברג

כלומר, למחוקק יש לכאורה חופש פעולה לפי הטקסט. כל דבר שהמחוקק יחוקק ויהיה בגדר לא חוקי, לכאורה יגביל את ההתאגדות.

הלל סומר

אני מבין את שאלת הביצה והתרנגולת שאתה שואל. אבל אני חושב שיש הבדל בין מטרה שהיא בלתי חוקית אינהרנטית לבין דבר שבסופו של דבר יוצר הגבלה על חופש ההתאגדות. לי ההבחנה בסופו של דבר ברורה. אין לי דעה נחרצת לכאן או לכאן.

מיכאל ויגודה

כלומר, המטרה של ההתאגדות לשנות את החוק. החוק אוסר משהו. מושגית לא ענית.

הלל סומר

לשנות את החוק זו מטרה חוקית. כל עוד אתה לא רוצה לעשות את זה בדרך של הפיכה, זו מטרה חוקית.

איל זנדברג

הנה, לקחנו יחס בין מחוקק לחוקה. החוקה מגבילה את כוחו של המחוקק. כשהחוקה אומרת, אני קובעת זכות, אז הגבולות של הזכות נקבעות על-ידי המחוקק.

הלל סומר

לא, בוא נשתמש רגע בדוגמה של מיכאל.

מיכאל ויגודה:

תן לי דוגמה של התאגדות שהיא לא חוקית.

היו"ר מיכאל איתן

התאגדות לפרוץ לבנק.

מיכאל ויגודה

רק שנייה, אני רוצה לשנות את החוק.

היו"ר מיכאל איתן

אבל, ההתאגדות לשנות את החוק היא בסדר. התאגדות של "אל-ארד" בזמנו הוכרזה כבלתי חוקית. כל התאגדות שמטרתה לבצע פעילויות שהן עבירה על החוק היא התאגדות בלתי חוקית. אבל אם המטרה היא לשנות חוק, זה לא בלתי חוקי. יש הבחנה.

עמיר אברמוביץ

אין פה שום שוני משאר הזכויות. בשאר הזכויות אתה מגביל את זה. אתה צריך להכניס לחוקה שלך, שההתאגדות מותרת רק למטרות חוקיות.

היו"ר מיכאל איתן

זו גישה אחת.

הלל סומר

יש פה שלוש גישות מקובלות.

עמיר אברמוביץ:

אפשר להכניס את זה לחוקה שלך אפילו מבחינה אסתטית.

הלל סומר

בוא, על האסתטיקה אפשר להתווכח.

עמיר אברמוביץ

על הכול אפשר להתווכח.

היו"ר מיכאל איתן

מה שהוא אומר נראה לי נכון.

הלל סומר

אני, אין לי בעיה.

איל זנדברג

גם יש פה בעיה לוגית, ודאי שיש איזה הסבר שהוא מעבר לטקסטים.

הלל סומר

לפני הלוגיקה, תראו - ראשית, אני מסכים שאפשר להציף בעיה לוגית. ולכן, חלק מההצעות הלכו לנוסחה יותר מורכבת, במקום להגיד "למטרה חוקית", שזו הנוסחה הקלאסית, ומהתקופות היותר עתיקות. למשל, חוק-יסוד: חופש הביטוי וההתאגדות שלנו, מעבר לפסקת הגבלה, כשורה נוספת, לגבי חופש ההתאגדות ספציפית: "אין לעשות שימוש בזכות מהזכויות שלפי חוק-יסוד זה שיש בו משום פגיעה בקיום המדינה או במשטר הדמוקרטי, או כדי שיש בו כדי לדכא זכויות אדם", זה לגבי השימוש. יש כאן גם פסקת הגבלה וגם הסעיף הזה.

היו"ר מיכאל איתן

לא צריך. בשביל מה, את זה כתבו בעידן אחר. היום הם לא היו כותבים את זה.

הלל סומר

אני לא בטוח.

היו"ר מיכאל איתן

ודאי שלא.

הלל סומר

מה זאת אומרת "בעידן אחר"? זה באותו עידן שבו המציאו את פסקת ההגבלה.

היו"ר מיכאל איתן

כן, אבל לא היתה הפרקטיקה של היום, שבה אתה אומר לי שכבוד האדם וחירותו זה כל הזכויות העולם ושהן מעוגנות. למה אנחנו צריכים את זה בכלל? מה זה זכויות האדם, אתה לא בטוח בחוקה שלך שכללת את זכויות האדם?

הלל סומר

לא, הטענה היא שאם אתה מנסה להקים התאגדות שהמטרה שלה היא פגיעה בזכויות אדם, היא לא מעוגנת בחופש ההתאגדות בכלל. אני רוצה להקים התאגדות - את העמותה לרדיפה.

היו"ר מיכאל איתן

כדי לגלות את סודות המדינה, אז מה.

הלל סומר

השאלה היא אם אתה מכניס את זה רק לרמת פסקת הגבלה או לא.

היו"ר מיכאל איתן

אני חושב כן.

הלל סומר

אני לא אומר שלא, זו אחת האפשרויות.

דלית דרור

נניח שאתה חושב שלא צריך זכויות שוות להומוסקסואלים ואתה מקים עמותה כדי לשכנע אנשים שלא צריך זכויות שוות להומוסקסואלים. אז היא לא מוגנת, ההתאגדות הזאת?

היו"ר מיכאל איתן

אני יכול בכל המקרים שאתם מציגים לקרוא את זה כך: אין פוגעים בזכות ההתאגדות אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה - - -

דלית דרור

פסקת הגבלה בכל מקרה תהיה.

היו"ר מיכאל איתן

אבל מה רע לי בכל סיטואציה שאת מעלה - תקראי את מה שעכשיו אמרתי ותגידי לי אם זה מספק אותך, כן או לא. אם תגידי לי: יש מצב שמה שאתה קראת אינו מכסה - אני אוסיף לך. אבל תביאי לי דוגמה. תגידי לי: זה לא מכסה.

דלית דרור

בלי מגבלה בתוך הסעיף של מטרות חוקיות.

היו"ר מיכאל איתן

לכל אדם יש זכות להתאגד. עכשיו בא מישהו, רוצה להתאגד ולא נותנים לו. תביאי לי דוגמה שלא נותנים לו והסיבה לכך שלא נותנים לו אינה כלולה בפסקת ההגבלה הרגילה.

דלית דרור

אני מקבלת את הגישה שלך, אבל הלל הציע משהו אחר.

היו"ר מיכאל איתן

הלל לא הציע, הלל הציג שלוש אפשרויות. אבל מה שאיל אמר זה חשוב. איל אמר, מזה אני מוטרד, הוא אמר, תשמעו, אם זה מופיע בכל החוקות וכו' וכו', אולי יש סיבה שאנחנו לא ערים לה כרגע שזה כלול בתוך, שיש מקרים שאנחנו לא מביאים דוגמאות כרגע.

איל זנדברג

שאלתי, לאור המחקר, אם יש איזה הסבר, כי יש שם כשל לוגי, ולכאורה נוסחה פשוטה שאומרת: הזכות להתאגד, נקודה. תיכף נראה אם למפלגות יש ייחוד, אבל בלי התוספת "בדרך חוקית", התוספת נראית לי מוזרה, ותהיתי - - -

הלל סומר

אוקיי, קודם כול אני רוצה לעשות סדר ולומר, שאנחנו שמנו שלוש חלופות על השולחן. הראשונה היא החלופה שדיבר עליה מיקי, השנייה היא השימוש - - -

היו"ר מיכאל איתן

לא אני דיברתי על זה, דיבר עמיר אברמוביץ.

הלל סומר

וגם אתה. החלופה השנייה היא להשתמש בשפה הכללית הזאת של מטרות חוקיות או אמצעים חוקיים, שמקובלת בהרבה מאוד מקומות, היא מעוררת את אותה שאלה לוגית שהעלה איל ותיכף אנסה לענות עליה.

החלופה השלישית, שקשורה בתשובה על השאלה השנייה, היא: יש חוקות, גם מודרניות וגם ישנות יותר, שראו לנכון להגביל ברמת ההתאגדות רשימת דברים מעבר לפסקת הגבלה כללית, רשימה מסוימת, ששם יוצא חופש ההתאגדות לחלוטין. חלק מהסיבה לכך שעניין המטרות החוקיות עובד יותר טוב ברשימה המפורטת, זה סגנון של אסור להתאגד למטרה - לדוגמה, אני אקרא מחוקת קרואטיה - הפוגעת בסדר החוקתי, בעצמאות, באחדות ובשלמות הטריטוריאלית של קרואטיה. אם זה נשמע לכם מעניין - וזו חוקה מודרנית, יש לקרואטיה חוקה מצוינת, מודרנית מאוד.

איל זנדברג

שיש בה פסקת הגבלה?

הלל סומר

כן. אני לא נגד האופציה האחרת, אני רק מסביר מה הרעיון. הרעיון הוא רעיון חינוכי.

היו"ר מיכאל איתן

דווקא הרעיון החינוכי בדיוק הפוך לדעתי. דווקא הרעיון החינוכי הפוך, כי ברעיון החינוכי, כשאתה רוצה ללמד בני-אדם, אתה אומר להם: תשמעו, יש לנו חוקה, יש בה אחידות מסוימת, יש בה לוגיקה, יש ערכים, זכויות. הזכויות עומדות מול "מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית". אי-אפשר לפגוע בהן אלא לתכלית ראויה. ואת זה אתה אומר לאדם, אתה מלמד אותו. לימדת אותו את כל התורה על רגל אחת. עכשיו אתה מוסיף כל מיני דברים, צריך להימנע מכך. יש מקומות שבהם אני יודע שאולי לא תהיה ברירה, אבל אם הייתי יכול לקחת את פסקת ההגבלה ולשים לידה את כל הזכויות, כל זכות בשתי שורות, עשיתי את שלי, גמרתי, חינכתי. הבעיה שלנו היא שתהיה חוקה שתתחיל להסתבך עם כל מיני דברים, תגיע למאות עמודים ואף אחד לא - - -

הלל סומר

קודם כול, אני לא נגד, וכפי שאמרתי, זאת החלופה הראשונה שהצגתי. הדבר שאני חושב שצריך להיות על השולחן, אני מניח שגם עמיר יסכים אתי, הוא שבחלוקת הכוחות שדיברתי עליה, והקדשנו לזה זמן רב, שבין הכנסת לבית-המשפט, השיטה הכללית הזאת, שבה אתה משאיר הכול לפסקת ההגבלה, משאירה הרבה פחות כוח בצד של הכנסת והרבה יותר כוח בצד של בית-המשפט. ומכיוון שאתה לא הצגת את זה כבעיה, אני אומר, מי שרואה לנכון, מי שרוצה להגדיל את ה- sayשל הכנסת מבחינת היכולת שלה להעביר חקיקה שהבקרה עליה פחותה, נגדיר את זה ככה, צריך למצוא הגבלות ברמת הזכויות שמאפשרות לכנסת מרחב פעולה. מי שחושב אחרת - בבקשה. אני בקטע הזה, בכובע אקדמי, מציג את החלופות ולא אומר לך מה חושב הלל.

היו"ר מיכאל איתן

אני אגיד לך, על מנת להשלים את התמונה. מאחר שראיתי שהחוק, אני בטוח שגם החוקה, אלה ניירות שאף אחד לא מתייחס אליהם, אלא רק משתמשים בהם - זה טוב לשמש כתירוץ לשכנע את האנשים. קודם קובעים את העמדות ואחר כך מחפשים מה כתוב על מנת להסביר את העמדה.

הלל סומר

אתה מעביר את הדיון לוועדת החינוך?

היו"ר מיכאל איתן

חושבים שאני אומר את זה בצחוק, אני לא אומר את בצחוק, זאת האמת. קודם קובעים את פסק-הדין, אחר כך מסתכלים מה כתוב בחוק. ויש בזה אולי היגיון מסוים.

אדווין פרידמן

זה לא רק בעניינים חוקתיים.

היו"ר מיכאל איתן

כן, אני אומר, בכלל לא בעניינים חוקתיים, לא דיברתי על עניינים חוקתיים. דרך אגב, אתם צוחקים. אני אומר את זה מתוך התבוננות. הלל, פעם כשהיית משמיע נימוק כזה, היית קונה אותי. אז הייתי אומר, צריך להשגיח בניסוח, שהכנסת תוכל לשמור על זכויותיה בחקיקה יותר מפורטת ומפורשת על מנת שבית-המשפט העליון לא ירחיב באמצעות הפרשנות אל מקומות שהמחוקק לא התכוון אליהם. אבל אני אומר, בדוקטורט שאני עושה פה - אני לא יודע כמה שעות צריך לעשות דוקטורט, אני יושב פה כבר שנים, כבר שנה שלישית, ואני לומד, אני קורא, אם אני רוצה או לא רוצה, אני רואה את הדברים.

אם בית-המשפט העליון במדינת ישראל החליט שחמישה זה כמו שלושה - כתוב שלושה, הוא אמר שחמישה זה כמו שלושה - אז בסדר, אני מבין את המציאות, יכול להיות שהיה בזה היגיון לצורך הפסיקה של אותו רגע. עכשיו מה יהיה, אני אכתוב לו שזה רק כך וכך וכך וכך ותהיה לי חוקה עם המון המון דברים. הוא לקח את כבוד האדם וחירותו ועשה בתוך זה מה שהוא רוצה. עכשיו יהיו לו עשרה כבוד האדם וחירותו, עשרה שונים, בכל אחד מהם הוא יוכל למצוא ים של מלים שאותן הוא יוכל לפרש.

זה קרב אבוד. איפה הקרב לדעתי, איפה יבוא המאזן לידי ביטוי, כך נראה לי? אני חושב שהמאזן יבוא לידי ביטוי, האיזון הנכון, בעניין של הפינג-פונג בין הרשות המחוקקת לרשות השופטת ובמינוי שופטים. שם יתקיים המשחק. המשחק הוא לא של חוק, זה משחק של כוח ודעת קהל ומלחמה על דעות ועמדות.

במובן החיובי, זה לא אסון שיש מלחמות כאלה. מתווכחים, ודעת הקהל קובעת, והעיתונות, והאקדמיה, ובית-המשפט אומר, והכנסת אומרת, וקצת מקללים זה את זה. לפעמים הם עושים "פאול", אבל יש מאבק, יש מגרש משחקים, ומי שבועט יותר חזק בכדור הוא זה שדוחף את הכדור לצד השני. בית-המשפט יהיה יותר חזק - הוא ייקח לעצמו את הסמכויות, לא יעזור שום דבר; בית-המשפט יהיה יותר חלש בנקודות מסוימות - הכנסת תיקח את הנקודות. זה מה שיהיה. וצריך לתת כלים הוגנים לכל השחקנים לשחק שם. מי שיקבע בסופו של דבר זה איזו יד נעלמת, לא של אדם סמית, אבל יד נעלמת שאני רואה, זה לא העולם לבד, ואין משקל שווה לדעה של בעל עיתון או כתב בעיתון ולדעה של אדם שמצביע - ואולי גם לא צריך להיות - או של פרופסור באוניברסיטה או של שופט בבית-משפט. האיזונים באים שם, כך נראה לי.

איל זנדברג

אבל, בהנחה שכל זה נכון, השאלה היא אם בכל זאת - הרי אלה השחקנים ואלה המאבקים כפי שאתה מתאר אותם - כשאנחנו מנסחים את החוקה, אם בכל זאת לא צריך לתת את הדעת למגבלות, יש איזה ערך לכתיבה, הרי תסכים שאם נכתוב יותר במפורט, זה יצמצם את שיקול הדעת או טיפה ישנה את המאזן. אז צריך להיות זהיר גם בניסוחים, אבל גם שזה לא יביא לתוצאה אחת ידועה.

הלל סומר

השתמשת בדוגמה, אני מניח שהתכוונת לנושא של דיון נוסף בבית-המשפט העליון.

היו"ר מיכאל איתן

נכון.

הלל סומר

תאר לך - ואגב, בית-המשפט פעם אחר פעם, הנשיא ברק פעם אחר פעם גם מציע לכנסת לעשות את זה, וזאת אחת הסיבות לכך שאמרתי קודם שתפקיד היועץ המשפטי לכנסת הוא תפקיד חשוב.

תאר לך, שלאחר אותה החלטה בעניין נחמני היתה הכנסת מתקנת את חוק בתי-המשפט וקובעת שהיכן שכתוב בעניין שדן בו בשלושה, בית-המשפט רשאי לדון בו כך וכך, והיתה מוסיפה הבהרה שאומרת, שעניין של לדון בהרכב ראשון, הכוונה שההרכב יהיה של שלושה, ואם היו יותר משלושה - לא יוכל בית-המשפט להפעיל את סמכותו; ניסוח קצת יותר מוצלח ממה שאני עכשיו אמרתי. אתה מעלה על דעתך שבפעם הבאה בית-המשפט העליון היה הופך את זה עוד פעם? התשובה היא: לא. ולכן יש ערך לניסוח, בהמשך למה שאמר איל, אם אתה רוצה.

היו"ר מיכאל איתן

אז אני אגיד לך מה היה קורה בבית-המשפט בסיטואציה שאתה מתאר. אני מסכים שזה היה מחדד יותר את העניין, עד שהיתה באה איזו סיטואציה של מין הבחנה במקרה כזה או אחר, ובדרך ההבחנה היו עוד פעם עושים את זה.

הלל סומר

אתה יודע מה ההבדל? שהיו מוציאים במקרה אחד ממיליון את מה שאתה אומר, ועושים את זה, אבל בכל המקרים האחרים לא היו עושים את זה יותר.

היו"ר מיכאל איתן

קודם כול, יותר מתייחסים לצרכים במקרים האלה. כלומר, בית-המשפט מסתכל והוא אומר, רגע אחד, אני יכול לקבל אחר כך תגובה של הכנסת, אז בואו נראה אם זה שווה לי להיכנס לוויכוח או לא שווה לי להיכנס לוויכוח, לא כדאי להתעסק עם זה, כן כדאי להתעסק עם זה, עד כמה העניין קריטי, וככה הדברים האלה בסוף יוצאים. כך נראה לי.

הלל סומר

השאלה שאתה מעלה היא שאלה מאוד מאוד חשובה. אני מזכיר לך שאמרנו לגבי הזכויות, איל, שיש שאלות רוחב שאנחנו רוצים לדבר עליהן. ואני בעניין הזה מסכים עם עמיר, זו לא שאלה שהיא אופיינית רק לחופש ההתאגדות. זו בהחלט שאלת רוחב, כמו שאמרת, עם הדוקטורט שעשינו כולנו בנושא של הזכויות, כדאי להעלות אותה. אם אתה זוכר, בהרצאת המבוא שלי על זכויות זה היה אחד הנושאים שהעליתי, אני רק חושב שאז אף אחד לא ממש הבין על מה אני מדבר כשדיברתי על השאלה אם מגבילים את הזכויות מתוכן או לא. יש היום באמת שתי טכניקות שונות בעניין הזה, גם בעולם וגם אצלנו בהצעות, אגב, וצריך לבחור מה עושים, וזו שאלת רוחב שאני מבקש שהיא תחזור ככזו בבוא יומה.

היו"ר מיכאל איתן

בסדר, מאה אחוז.

הלל סומר

שאלת רוחב נוספת שעולה עוד הפעם גם בהקשר הזה היא: האם זכות ההתאגדות היא לכל אדם או לאזרחי המדינה בלבד? יש בעניין הזה מעין איזון - אני מצביע פה על המקורות - יש גישות שונות ומשונות. אני רק רוצה שוב להצביע פרקטית על נפקות. נניח שמחר יש ארגון שרוצה להתאגד דווקא בישראל ושרוצה לפעול נגד מדינת ישראל.

היו"ר מיכאל איתן

זה לא משנה, אם הוא יוצא נגד מדינת ישראל, הוא לא יכול, גם לא ישראלי.

הלל סומר

לא נגד, ארגון שרוצה לקום בישראל נגד מטרות של זרים, ארגון לא ישראלי; ארגון עם ישראלים - אין לך שום בעיה אתו, עם חופש ההתאגדות שלו. אבל הוא ארגון רק של אנשים שאינם אזרחי מדינת ישראל. האם יהיה מותר להם, או שכלפיהם הגישה יכולה להיות קצת יותר נוקשה? זאת הנפקות.

איל זנדברג

השאלה היא אם אפשר להגביל, השאלה היא אם למחוקק יהיו יותר מגבלות שהוא מתייחס אליהן.

הלל סומר

נכון מאוד.

היו"ר מיכאל איתן

אני רוצה לומר לכם בעניין הזה גם כן איזה insight שיש לי פה מכל התקופה שאני משרת - אני מרגיש כמו מילואים, לקחו אותי, שמו אותי עכשיו בדרך ארוכה.

העניין הזה של מעמד אדם ואזרח - זה ברור, כולם רואים שיש התפתחות גדולה מאוד של המשפט, ממתן זכויות לאזרחים למתן זכויות לבני-אדם. היסטורית בכלל דיברו, כל המושגים היו תמיד "זכויות האזרח", "זכויות האזרח", ואילו היום אתה שומע מעט יותר "זכויות האזרח" והרבה יותר "זכויות האדם" - גם ההצהרות האוניברסליות וכדומה. זה תואם גם מגמה נוספת בהיסטוריה האנושית של הליכה לגלובליזציה.

ככל שתהליך הגלובליזציה מתקדם, מטבע הדברים משתנות ההבחנות האלה. אפילו שאתה קורא לזה "אזרח", אנשים מתארגנים כבר בקבוצות הרבה יותר גדולות, ואז המושג של האזרחות והריבונות הקלאסית של אדם מול מדינה מתחיל לאבד את המשמעות הרחבה שהיתה לו פעם. היום בני-אדם מצביעים בצרפת, והולכים עכשיו לשנות את החוקה של הקהילה האירופית.

אליעזר כהן

היום יש בצרפת מהומה שלמה ויהיה כנראה רוב נגד.

היו"ר מיכאל איתן

יהיה רוב נגד, יכול שזה ייקח עוד קצת זמן, אבל התהליך הוא תהליך, כולם רואים אותו.

הלל סומר

יש הרבה חוקות עדכניות שעדיין אומרות: אנחנו את הזכויות החוקתיות נותנים לאזרחים. תושבים, זו המצאה ישראלית, לפי מה שאני רואה. אני כמעט לא רואה את זה בחוץ-לארץ. אני אומר לך, גם בחופש ההתאגדות לא מצאנו בשום מקום; או "אזרח" או "כל אדם".

היו"ר מיכאל איתן

אני אגיד לך למה ישראל נזקקה לתושבים - בגלל היהודים.

הלל סומר

אבל אין, זו המצאה ישראלית. אגב, חופש העיסוק אצלנו הוא לכל אזרח או תושב, אם אתם זוכרים. אני רק אומר לך שתדע, זו שוב שאלת רוחב, שאם אתה רוצה לדון בה במסגרת שאלות הרוחב, ראוי בהחלט לעשות זאת.

היו"ר מיכאל איתן

אבל דווקא השאלה הזאת יכולה להתפצל.

איל זנדברג

לגבי כל זכות. היא לא שאלת רוחב אמיתית. יש טעם לדון היום, כשהכול טרי, לגבי חופש ההתאגדות, ולא לדון בה אחר כך.

היו"ר מיכאל איתן

אני חושב שאם יש איזו זכות שבה יש טעם בהבחנה, ברור שזכות ההצבעה היא הראשונה מבין הזכויות, זכות הבחירה. אבל גם הזכות ההתאגדות קרובה לצד הזה של הזכויות.

הלל סומר

אני אביא לך דוגמה למה זה פרקטי. בוא ניקח את חופש הביטוי. אחד הדברים שתמיד מדאיגים את המפלגות הדתיות בתחום של חופש הביטוי זה מיסיונריות. זה תמיד תמיד מדאיג את הדתיים. רוב רובה של המיסיונריות, ברמה הפרקטית, נעשית על-ידי אנשים שאינם אזרחי ישראל - הבעיות שהיו עם המורמונים וכו' וכו'. אם אתה נותן את זה - אני לא אומר שזה הפתרון, אבל תסביר את השיקולים התוכניים, אם תרצה - אם אתה מעניק את הזכות ברמה החוקתית רק לאזרחים, פתרת חצי מהבעיה.

היו"ר מיכאל איתן

אוקיי, מקבל את זה.

אדווין פרידמן:

פתרת בעיה אחרת.

הלל סומר

השארתי חופש ביטוי אצלי בפסיקה לכל השאר. אבל אפשר להגביל אותו בחוק של הכנסת.

אדווין פרידמן:

השאלה היא אם אנחנו כבר הגענו לגיל שאנחנו יכולים לחשוף את עצמנו לדעות שונות, וכאן אנחנו רק מפחדים מ - לא יודע - מטעמי יסוד הדמוקרטיה וצביון המדינה, לאפשר לאנשים שאינם אזרחי מדינה להביע את דעתם. זה אומר הרבה על המדינה.

היו"ר מיכאל איתן

נכון.

אדווין פרידמן:

אני חושב שהגיע הזמן, צריך להתמודד עם זה, גם עם מיסיונריים שאינם אזרחי מדינה שיש לנו.

היו"ר מיכאל איתן

אבל מה לגבי חופש ההתאגדות?

אדווין פרידמן:

נניח שאני קבוצה של סטודנטים זרים ואני רוצה להתארגן באוניברסיטה כסטודנטים זרים. אני חלק מקבוצה של סטודנטים זרים, והייתי פעם בזה, ואני רוצה להתארגן.

היו"ר מיכאל איתן

אני אענה לך על זה. תראה, מדינה היא ארגון. נתחיל בזה, זה הארגון. המדינה היא תוצאה של התאגדות. היא האיגוד הבסיסי ביותר שמתוכו אנחנו מקיימים את מה שאנחנו מקיימים כישות פוליטית, קבוצתית, קולקטיבית, יחידה פוליטית שמבטאת את הרצונות של קבוצות של אנשים שהתאגדו. למדינה יש איזו אקסקלוסיביות לעניין ההתארגנות, משום שכל ארגון יכול לחיות בשיתוף פעולה עם ארגונים אחרים, אבל יכול לחיות גם ביריבות עם ארגונים אחרים. ולכן, בקונספט שאתה מדבר עליו, אם יש לי מדינה, אני חושב שכן יש מקום שהמדינה תוכל להגביל את חופש ההתאגדות, מאחר שהיא עצמה מעין איגוד שצריך לשמור על קיומו.

הייתי עושה את ההבחנה בין חופש הביטוי, שכאן אני מסכים אתך במאה אחוז - לדבר, להיפך, זה רק עוזר. אם היריב שלך תוקף אותך ואתה לא רוצה לשמוע, אתם מטומטם. יותר טוב שתשמע. דיבורים זה דיבורים וביטויים זה ביטויים, אבל התארגנות זה כלי נשק. כמו שאתה רוצה שיהיה פיקוח על כלי נשק, אתה מוכרח שיהיה מנגנון שבאמצעותו המחוקק יוכל להגביל את ההתארגנויות, ובמיוחד נגד לא-אזרחים שהם לא חלק מהתארגנות שלך.

הלל סומר

מה עם תושבים? תושבים לשיטתך גם הם לא חלק מהארגון.

היו"ר מיכאל איתן

אבל, לתושבים אתה נותן זכויות. הלל סומר אומר שתושבות זו המצאה ישראלית. אבל אתה מכיר במעמד של תושב, לרבות זכותו להשתתף בבחירות, אני לא יודע אם גם להיות מועמד או רק להצביע, לבחור. ברגע שנתת לו זכות לבחור לרשות המקומית - לרשות המקומית הוא יכול. על זה אני מדבר. תגיד לי, אתה חושב שאני לא יודע מי יכול לבחור? אוי ואבוי היה לי אם הייתי יושב פה, איך הייתי מגיע הנה אם לא הייתי יודע מי יכול לבחור? לרשות המקומית. אז אני אומר, אם אנחנו כבר נותנים זכות כזאת לתושב, שהוא יכול להצביע בבחירות לרשות מקומית, זה יהיה אבסורד שנגיד לו שהוא לא יכול להתארגן.

הלל סומר

זה לא קשור בהכרח.

היו"ר מיכאל איתן

זה לא קשור בהכרח, עובדה. אם אני נותן לו אפשרות להתערב בחיים של המקום שבו הוא גר, אני בהחלט יכול לתת לו אפשרות גם להתארגן, להתאגד.

איל זנדברג

לשיטתך, אז למה לא לתת, כמו לעובדים זרים.

היו"ר מיכאל איתן

עובדים זרים, אין להם זכות.

איל זנדברג

אם הם תושבים.

היו"ר מיכאל איתן

עובדים זרים - זה לא מעניין אותי. אם יש להם מעמד של תושב, מה שהם עושים זה לא מעניין בכלל. ברגע שהוא קיבל גושפנקה של תושב, אני אומר לו, יש לך זכויות.

הלל סומר

אבל אם לכול יש זכות להתאגד, עוד יגידו לך שזה יכול להיות גם מפלגה. אם הזכות להקים מפלגה היא נגזרת של חופש ההתאגדות, מחר יגידו שחוק המפלגות, שקובע שרק אזרחי ישראל יכולים - גם תושבים שם, אגב, צריכים להיות עם דרישה כפולה - להקים מפלגה, יגידו לך שחוק המפלגות הוא בעייתי.

היו"ר מיכאל איתן

רבותי, בואו נסגור את הנקודה הזאת. אני מציע שלניסוח יובאו שתי גרסאות: אחת, חופש ההתאגדות לאזרחים כולל תושבים, או רק לאזרחים.

איל זנדברג

אוקיי.

אדווין פרידמן:

תושב קבע, או גם תושב ארעי?

הלל סומר

בניסוח החוקתי לא מגדירים מיהו תושב. אף פעם לא מגדירים. בחוק-יסוד: חופש העיסוק אנחנו חיים בלי הגדרה 12 שנה, 13 שנה. אפשר לקבוע שיהיה סעיף הגדרות בחוקה. אבל כרגע, בפרק הגדרות, אני לא יודע אם אנחנו מדברים על זה.

היו"ר מיכאל איתן

טוב, הלאה.

הלל סומר

יש עכשיו שתי קבוצות בתוך החופש ההתאגדות הכללי, יש שני סקטורים או שני סוגים ספציפיים של התארגנויות, שבחלק מהחוקות יש לגביהם הוראות מפורטות, אם זה בתוך הסעיף על חופש ההתאגדות, קובעים את זה כפירוט שלו, או בסעיפים נפרדים. האחד זה איגודים מקצועיים, הזכות להתארגן של איגודים מקצועיים. חלק מההצעות בישראל וגם חלק מהחוקות הזרות מתייחסות במפורש לאיגודים המקצועיים, ולמעשה האזכור של חופש ההתארגנות של איגודים מקצועיים, אף שלכאורה אפשר היה לומר שהוא חלק מחופש ההתאגדות באופן כללי, מחזק כמובן את המעמד שלהם. צריך לומר שבחלק מהמקרים, בהזדמנות חגיגית זו, מסדירים נושאים נוספים שקשורים לאיגודים מקצועיים, למשל זכות השביתה, למשל ההגבלות עליהם וכו'.

אני מבין שהיה דיון במסגרת זכויות חברתיות.

איל זנדברג

שם הזכות להתאגד לא היתה ממש במוקד הדיון, אם כי באמת הדגשנו כבר את ההבדל הכמעט סמנטי בין התארגנות להתאגדות. אני זוכר שפה כעסת על חלק מהנציגים: מה ההבדל, תשאל בן-אדם ברחוב מה ההבדל ביניהן, ולא הגענו לאיזה מסקנות.

אלון לוין:

הגענו למסקנה שהפסיקה בבית-המשפט בעצם קבעה, שבמסגרת חופש ההתאגדות נכללים התארגנות, משא-ומתן ושביתה.

איל זנדברג

כן, אבל הוועדה לא כל כך קיבלה את היחס בין התארגנות להתאגדות. ההבנה היתה שההתאגדות אולי צריכה להיות בחוקה, בעוד הזכויות הפרטניות, זכות להיכנס למשא-ומתן או לשבות וכן הלאה, כן ייזכרו בצורה כזו או אחרת בפרק ההוא. זאת אומרת, האם כשמדברים על זכות להתאגד, צריך לדבר גם באופן מיוחד, וחוקות עושות את זה, על זכות להתאגד בארגון עובדים.

הלל סומר

אם להביא דוגמה דווקא מההצעה הכי טרייה, של המכון הישראלי לדמוקרטיה: "לכל אזרח או תושב של המדינה החופש להתאגד, לרבות הזכות להקים מפלגות, התאגדויות פוליטיות ואיגודים מקצועיים". כלומר, יש אזכור מלא. אם תסתכלו בעמוד 14, יש לכם ההצעה של בנדור שמבוססת על טקסטים כאלה. בנושא של זכויות עובדים ומעבידים, עובדים זכאים להתאגד, וזה כבר נושא מפורט, עם הוראות שאומרות למשל שלמחוקק מותר לקבוע הוראות נוספות לגבי המימון.

זאת אומרת, האפשרויות הן: להתעלם מזה לחלוטין, לכלול את זה בקצרה, או לנסח סעיף שלם, שזה, אני מניח, יותר בכיוון של מה שדיברתם עליו בישיבות במסגרת זכויות חברתיות.

אני חושב שאתה צריך - אני לא יודע איפה תעמוד בעניין הזה - להיות מוכן, מבחינת חופש ההתאגדות, לאפשרות שאיכשהו הפרק של זכויות חברתיות, כחלק מהפשרות, עלול לעוף, לא?

אני רק מציג את החלופות. אם כן, החלופות הן לא לנגוע בזה בכלל, להשאיר את חופש ההתאגדות כמו שזה היום, לכלול זאת בנוסח הקצר, כמו לדוגמה בהצעת המכון הישראלי לדמוקרטיה, או בנוסח מפורט, כמו בהצעה של בנדור.

אליעזר כהן

אני הקדשתי את רוב זמני למסמך שהלל סומר הציג עכשיו, ומצאתי שהצעת החוקה של יהודה פנחס כהן היא טובה, אבל ארוכה מדי וקצת מיושנת. לעומת זאת, ההצעה של המכון היא טובה, אבל קצרה מדי לחוקה.

לכן הגעתי פחות או יותר למסקנה שאתה הגעת אליה, הלל, לקחת את הרישא של המכון לדמוקרטיה - אבל, הצעת המכון לדמוקרטיה קצרה מדי ולא כוללת את מה שיהודה פנחס כהן כן כלל - ואת הסיפא של כהן: "זכות זו לא תחול על אספות ואגודות שתכליתן היא לדכא זכויות אדם - - -

הלל סומר

זו הגבלה שדיברנו עליה קודם.

אליעזר כהן

אני עכשיו עונה על כל השאלות, אם כן אזרח ותושב, לא אזרח ותושב, וכן הלאה. עשיתי סינתזה של כל השאלות והתשובות, וההצעה שלי היא כן להכניס לחוקה את הסעיף הזה, בהחלט כן, כל מדינות העולם הכניסו את זה, גם ארצות-הברית בדרך עקיפה, אבל להביא את הרישא של המכון לדמוקרטיה עם הסיפא של יהודה פנחס כהן. זאת הצעתי לחוקה.

איל זנדברג

הטיעון שנשמע קודם לגבי פסקת ההגבלה לא מספק את הצורך? המגבלות האלה, שמפורטות גם בזכויות אדם, זה לא נראה לך מספק? בעצם אתה אומר, שלמרות פסקת ההגבלה ונוסף עליה, יש מקום בזכות הזאת לקבוע באופן קונקרטי מגבלה נוספת על המחוקק.

אליעזר כהן

אני מבין בדיוק. מיקי, אני מודאג הרבה יותר אולי מכך שהחוקה שלנו תישען על פסקת ההגבלה. כל החוקה שלנו - אנחנו נשענים יותר מדי על פסקת ההגבלה.

היו"ר מיכאל איתן

אבל למה, מה רע בזה?

אליעזר כהן

רגע, זה לא רע. איל, אני לא נגד, זאת אפשרות. עבדתי על זה בבית אתמול כמה שעות, וגם עכשיו הקשבתי להלל בעיון. אני אומר לך, אם אין לנו אפשרות אחרת, טוב ללכת לכיוונים שאיל מציע. אבל יש לי פה בסך הכול חמש-שש שורות, שכוללות גם את מתן הזכות וגם הגבלת מצבים שבהם הזכות הזאת עלולה לפגוע. זאת אומרת, אילו זה היה קשה ומסובך וארוך ולא ברור, אני מבין. אם יש אפשרות לניסוח חוקתי קצר כזה, למה לא? למה לא לנסח את זה ניסוח חוקתי? "1. לכל אזרח או תושב" - אני כולל את התושב - "של המדינה החופש להתאגד, לרבות הזכות להקים מפלגות, התאגדויות פוליטיות ואיגודים מקצועיים. 2. זכות זו לא תחול על אספות ואגודות שתכליתן היא לדכא זכויות אדם וחירויות יסוד או למגר את השלטון הדמוקרטי". גמרת את כל העסק, ענית על כל הבעיות, קצר ולעניין.

היו"ר מיכאל איתן

לא ענית על שום דבר.

אליעזר כהן

על מה לא עניתי?

היו"ר מיכאל איתן

לא ענית על בעיות.

אדווין פרידמן:

יש מפלגות במדינה הזאת שמעדיפות שיטה אחרת מהשיטה הדמוקרטית, שיטה שמבוססת על ההלכה. על-פי החוקה הזאת יוציאו אותם מהחוק?

הלל סומר

זה לא כל כך ברור לפי המצב היום. גם היום אסור לך לרשום מפלגה אם היא לא בעד מדינה יהודית ודמוקרטית. אסור לך להתמודד בבחירות לכנסת.

אדווין פרידמן:

כן, אבל רק בחוץ-לארץ במפלגה מסוימת שהיתה אולי יותר מאיימת - - -

הלל סומר

זה כבר היום ברמת חוק-יסוד בישראל, גם היום. אתה אומר את זה כאילו זו איזו המצאה חדשה.

אדווין פרידמן

לא, זאת לא המצאה חדשה, אבל אם אנחנו הולכים להכניס את זה לחוקה, יהיה לזה מעמד אחר.

הלל סומר

בואו ננסה רק לגמור את כל השאלות, בלי התשובות. אנחנו כל הזמן מנסים ולא מצליחים.

איל זנדברג

כרגיל נכנסנו לדיון לפני שסיימנו את הסקירה.

הלל סומר

הסקירה הזאת היתה אמורה להיות עשר דקות נטו, אבל זה כמעט הצליח...

אם חוזרים לסיפור של זכות ההתאגדות, ראשית, חשוב לומר שבחלק מהחוקות, את ההגבלות על זכות ההתאגדות של עובדים - עכשיו אני מדבר לגבי כוחות הביטחון - הכניסו בחוקה עצמה. ושוב, אפשר לעשות את זה בצורה מפורטת, או לבוא ולומר: חוק יכול שיגביל זכות זו, או להגיד: יש לנו פסקת הגבלה, אנחנו יכולים לסמוך על בית-המשפט, שכשחוק השב"כ עובר, בית-המשפט יקבע שפסקת ההגבלה היא בסדר ושמותר להגביל בכל צורה שרוצים.

השאלה הבאה היא שאלה משמעותית הנוגעת למפלגות. בחלק מהחוקות הזרות - זה נפוץ יחסית בחוקות המודרניות, החוקה העתיקה ביותר שאני מצאתי בהקשר הזה, אם כי באמת ד"ר מרזל הוא החוקר בנושא, אבל העתיקה ביותר שאנחנו מצאנו היא חוקת גרמניה, שמזכירה את המפלגה בצורה מסודרת. בגרמניה מובן שזה משמעותי, כי המפלגה היא הרי חלק מצורת השלטון שלהם. אבל, בחוקות קצת יותר מודרניות מכניסים את הנושא של התאגדות של מפלגות בעיקר כמובן בחוקות של מדינות שבהן היה אסור לייסד מפלגה ככה סתם, אז הם רצים להכניס את הזכות הזאת.

גם כאן, אם קובעים את הזכות לייסד מפלגה, צריך לדון בשאלה האם מגבילים את הזכות הזאת ברמה החוקתית, ובאיזו רמת טקסט לעשות את זה. גם פה אפשר לטעון את אותה טענה, שאפשר להשאיר את זה לפסקת הגבלה, או לחשוב שזה מספיק חשוב במסגרת זכות ההתאגדות שדברים מסוימים יהיו ברמה החוקתית. גם היום, אגב, כפי שהוזכר קודם, בסעיף 7א לחוק-יסוד: הכנסת, ההגבלות לגבי המועמדות לכנסת, לא לגבי הקמת המפלגה, הן ברמה החוקתית.

שתי שאלות אחרונות: ראשית, האם לקבוע במפורש שקיימת גם זכות לאי-התאגדות, כלומר, שחופש ההתאגדות פירושו גם החופש לא להתארגן? יש חוקות שקבעו את זה, יש מדינות שבהן בתי-המשפט קבעו שנגזרת של חופש ההתאגדות היא גם הזכות לא להתאגד. זאת בעיני באמת החלטה אסתטית, אם רוצים או לא רוצים לכלול את זה.

היו"ר מיכאל איתן

למה אתה מזלזל?

אדווין פרידמן:

כי זה בדרך כלל מדינות מזרח-אירופה, שבזמנו - - -

היו"ר מיכאל איתן

ומה אנחנו? אנחנו לא אותן מדינות?

אדווין פרידמן:

רגע, שמשטר הקומוניסטי כמעט חייב אותך להיות חבר.

היו"ר מיכאל איתן

ואצלנו אותו דבר בדיוק.

אדווין פרידמן:

יצאנו מהשלטון - - -

היו"ר מיכאל איתן

מה, מה יצאנו?

אדווין פרידמן:

מה, מהימים שאם אתה לא חבר מפא"י אתה לא - - -

היו"ר מיכאל איתן

תסלח לי, אם אתה לא חבר בהסתדרות, לא גובים ממך בכוח דמי ארגון היום?

אדווין פרידמן:

אני רוצה להגיד לך, גם בארצות-הברית, אם אתה רוצה להיות עובד מדינה, עובד עירייה, ומחליטים שמצטרפים לאיזה איגוד מקצועי ואתה מסרב להצטרף - גובים ממך דמי חבר בכל זאת.

היו"ר מיכאל איתן

אני בדקתי פעם את העניין הזה, אני עבדתי קשה מאוד מול אורה נמיר. כי מה קורה, הכסף שהם גובים לא משמש רק לצרכים המיידיים של ההסכם הקיבוצי והגנת הזכויות, אלא הוא משמש לכל הארגון, לכל ההסתדרות. אין התאמה, אחד לאחד, בין הכסף שנגבה ממנו כדמי ארגון בשיעור שקובע שר העבודה והרווחה בצו לבין הזכויות שהוא מקבל. הבנת אותי? שר העבודה והרווחה קובע בצו את גובה דמי הטיפול. שר העבודה והרווחה לא עשה שום בדיקה האם הכסף שהוא מחייב בני-אדם לשלם לאיגוד המקצועי חופף, אחד לאחד, לטיפול המקצועי שהם נותנים לו, המשפטי גרידא, אלא יכלו לתת גם לטובת "הפועל תל-אביב".

לכן, יש כאן הבדל. ואני רק יכול להגיד, בסדר, האמריקנים אומרים, אתה קיבלת שירות משפטי - תשלם, ואנחנו מחייבים אותך. כאן זה כבר קשור לתפיסת עולם יותר רחבה. אתה אומר, אתה מקבל מההסתדרות - אתה צריך לקיים את ההסתדרות כולה. אז זה גם "הפועל", שדואג לבריאות ולספורט, וזה גם תיאטרון, פעם היה, היום אני לא יודע אם יש, וזה גם ספרייה וזה הכול. הוא אומר: אני לא רוצה להיות מאורגן בזה. יכול להיות שהזכות הזאת כן צריכה הגנה.

איל זנדברג

המחוקק יכול לקבוע את זה גם אם לא נקבע בחוקה.

אליעזר כהן

מיקי, כדי לחזק את דבריך, אני רוצה שתדע, שב-1974, 1975, אני עזבתי את חיל האוויר ובאתי ל"אל על". הכריחו אותי להיות חבר הסתדרות. לא רצו לקבל אותי לעבודה ב"אל על" אלמלא נהייתי חבר הסתדרות. אז לא חשוב שאני נכנסתי ונרשמתי והיום אני חבר קופת-חולים וכל השאר. אבל אילולא נהייתי חבר הסתדרות לא היו מקבלים אותי לעבודה ב"אל על". ולא רציתי בכלל את השירותים של ההסתדרות.

הלל סומר

אני רק רוצה לומר ברמה הטכנית, ברמה המקצועית, אני אומר זאת בלי להביע דעה לכאן או לכאן, שבהכרזה לכל באי עולם בדבר זכויות האדם יש סעיף מאוד מאוד קצר על חופש התאגדות, ואחד משני סעיפי המשנה היחידים בו הוא:“No one may be compelled to belong to an associaton” . הם ראו חשיבות רבה בהדגשה זו.

בנוגע לשאלה של עורכי-דין - חלק מההצעות, גם בארץ וגם בחוץ-לארץ, קובעות במפורש, מחריגות מהעניין הזה של“No one may be compelled to belong to an association”, שמותר לצורך ההגנה על מקצוע לחייב אותך להיות שייך לאיגוד מסוים, זה קיים במפורש.

נקודה אחרונה, בעצם הנגטיב, מה שדיברנו עליו קודם לגבי החרגה של נושאים מסוימים מחופש ההתאגדות וכיצד מגבילים את חופש ההתאגדות. החלופה הפשוטה היא כמובן פסקת הגבלה נטו. החלופה השנייה היא הוצאת חלק מהדברים, כמו שאמרנו, מגדר הזכות עצמה. החלופה השלישית, שדנו בה בעצם כבר כשדיברנו על זה שם, היא פסקת הגבלה מיוחדת - ואני מביא לכם כאן כמה וכמה דוגמאות - שהיא רחבה יותר מפסקת ההגבלה הרגילה. השאלות הן בעיקר שאלות אסתטיות, אבל זה כלול בעיני בשאלות הרוחב.

בזאת סיימתי.

היו"ר מיכאל איתן

תודה רבה. נעבור להתאגדות בדרך של מפלגות. יגאל, בבקשה.

יגאל מרזל

תודה רבה. נושא ההתאגדות של מפלגות פוליטיות באמת קיים, כפי שהזכיר ד"ר סומר, בהרבה מאוד חוקות. יש חוקה אפילו קודמת לזו של גרמניה, זו של איטליה, אבל מה שמאפיין זה באמת שאלה חוקות שהתקבלו לאחר מלחמת העולם השנייה, כחלק מהלקחים. יש כל מיני דורות של חוקות, אבל אם באמת מתבוננים בדמוקרטיות המערביות, שיש להן חוקות מודרניות יחסית, מהתקופה שלאחר מלחמת העולם השנייה, זה מוגדר בהמון חוקות.

אליעזר כהן

הדור האחרון זה דרום-אפריקה וקרואטיה.

יגאל מרזל

כן, אבל כמעט כל מדינות מזרח-אירופה לשעבר, לרבות רוסיה וכו', הכניסו את זה בחוקה. זה מופיע באיטליה, בגרמניה, בצרפת, ביוון, בספרד. זה לא מופיע בחוקות הישנות, כמו חוקת ארצות-הברית.

היו"ר מיכאל איתן

ובחדשות, בקנדה יש?

יגאל מרזל

בקנדה אין. אבל חוקת קנדה, צריך לזכור, היא חוקה ישנה יחסית בחלק המשטרי שלה. החידוש הוא בפרק זכויות האדם. זה לא נמצא בארצות-הברית וזה גם לא נמצא במדינות כמו אנגליה שאין להן חוקה בכלל.

אבל, בדרך כלל זה במדינות שבהן השיטה הפוליטית היא שיטה של משטר דו-מפלגתי יציב מאוד, שבו אין כמעט שינויים בתוך המערכת המפלגתית, וגם הרבה מהבעיות שהתעוררו, כמו מפלגות לא דמוקרטיות, דברים מהסוג הזה, לא ייקבעו, בין היתר גם מהסיבות האלה, באותן מדינות.

גם מדינות שיש בהן שיטת בחירות שמובילה בדרך כלל לדו-מפלגתיות הן מדינות שבהן לא נמצא הוראות בחוקה על מפלגות. כל זה כתוב בספר, שאגב, השארתי עותק שלו לוועדה, הנושא הוא גדול.

הטענה שלי, שהיא בעצם גם תשובה על שאלה שהוגדרה לי מראש, היא שיש חשיבות מיוחדת לעיגון של מפלגות בחוקה כהוראה נפרדת, ושיש גם חשיבות ומקום לדון בשאלה מה אנחנו רוצים ומה צריך להיות בתוכן של ההוראה הזאת. אני אתייחס בקצרה לשתי השאלות - האם לעגן בחוקה ומה צריך להיות בתוכן ההוראה.

כדי להסביר למה חשוב שמפלגות יעוגנו בחוקה, צריך להבין את המורכבות בתאגיד שקוראים לו "מפלגה". חוץ מהדברים שאנחנו מכירים אותם ומה שמפלגות עושות בדרך כלל - וצריך גם להזכיר את הדברים בגדול - כמו התיווך בין העם לבין השלטון ובין השלטון לבין העם, עיבוד של הדעות והאידיאולוגיות, השגת קונסנזוס, הכשרת מנהיגות פוליטית, פיקוח על תהליך הבחירות, שימוש במנגנון החקיקה, חשוב מבחינה משפטית להבין שמפלגות הן איזה גוף ביניים. הוא לא כל כך שייך לאף אחת מהמסגרות שאנו מכירים, ולכן חשוב לחשוב עליו בנפרד. הן לא גוף פרטי, כחלק מהמשפט הפרטי. הן לא דומות ואי-אפשר להשוות אותן לא לעמותה, לא לחברה בע"מ ולא לשותפות.

אף שבני-אדם או אזרחים הם אלה שמקימים את המפלגה, ברור לנו שהמפלגה מבצעת איזו פונקציה שהיא פונקציה שלטונית. לכן זה גם לא נכון לראות בה גוף פרטי. בתחילת המאה ה-19 התייחסו כך למפלגות, אבל אני חושב שהגישה המקובלת בכל העולם המערבי היום היא לא לראות במפלגות ישות של המשפט הפרטי. זה לא נכון, לא משפטית וגם לא מעשית.

מצד שני, מפלגות הן לא חלק מהשלטון ואסור להן להיות חלק מהשלטון. הן לא גוף ציבורי, אי-אפשר לראות במפלגה גוף כמו הממשלה, אי-אפשר לראות במפלגה גוף כמו הכנסת. מפלגה היא גוף שחשוב לנו לשמור על האוטונומיה שלו, חשוב שהיא תהיה גוף שיש לו עצמאות ויכולת לשמש מתווך, מתווך הוגן, בין העם לבין השלטון. לכן, שוב, מדינות כמו גרמניה, למשל, שבהן ראו בשלבים מסוימים את המפלגות כגוף מאוד מאוד חשוב, הגיעו למסקנה שלא נכון שהמפלגות יהיו חלק מהשלטון. זה דבר שהוא מסוכן, זה דבר שיוצר בטווח הרחוק שותפות בין המפלגה לבין השלטון עד כדי מצב של מדינת מפלגה.

זה דבר אחד, וזו סיבה למה חשוב לעגן מפלגות בחוקה ולמה באופן נפרד. אבל, תופעה שנייה שהיא מאוד חשובה וייחודית דווקא למפלגות היא העובדה שמפלגות הן גם מחוקקות וגם כפופות לחקיקה, ואני אסביר. למפלגות יש נציגים, הם הסיעה לצורך הפרלמנט. במובן הזה יש למפלגות השפעה רבה מאוד על תהליך החקיקה, וזה דבר מאוד לגיטימי וברור בכל שיטה שיש בה מערכת מפלגתית. מצד שני, מפלגות הן גם סובייקט לחקיקה. אפשר לפגוע במפלגות על-ידי חקיקה.

יש כאן מין דואליות שמסבכת את המצב שדיברתי עליו קודם עוד יותר. למה? כי יש מצבים, שאת חלקם אנחנו מכירים, גם נכון לשים עליהם את הכותרת הזאת, שבהם יש לנו בעיה עם התנהגות של מפלגות. המפלגות מתנהלות באופן לא נורמלי או לא תקין או אפילו מסוכן. למשל, מפלגות לא דמוקרטיות. עקב המצבים האלה אנחנו צריכים לחשוב על מנגנון, כפי שעשו במדינות רבות, שבו מגינים מפני מפלגות.

עם זאת, צריך להיות ערים לכך שיש הרבה מצבים שבהם הבעיה היא לא בפעילות של המפלגות אלא בהסדרה של מפלגות. יש מצבים שבהם חקיקה פוגעת בפעילות של המפלגות או הממשלה פוגעת בפעילות של המפלגות. עקב המצבים האלה אנחנו צריכים לחשוב על מנגנון שמגן על המפלגות.

לדעתי, הוראה בחוקה נדרשת בדיוק כי היא משיגה את שני הדברים האלה. היא שיטה טובה להגן מפני המפלגות במצבים מסוימים, אבל היא גם שיטה טובה להגן על המפלגות במצבים מסוימים.

למה? קחו למשל את הדוגמה של חופש ההתאגדות. אם לא נגן על חופש ההתאגדות של מפלגות בחוקה, יש חשש שהשאלה אם אפשר להקים מפלגה או לא תהפוך לדבר של משא-ומתן פוליטי רגיל. זה לא משהו מכללי המשחק הרגילים. אנחנו לא רוצים שכך יקרה, ולכן לא בכדי, ברוב המדינות שיש בהן הוראה בחוקה המתייחסת למפלגות, הדבר היחיד כמעט שמופיע זה שיש חופש התאגדות למפלגות בנפרד. אנחנו לא רוצים שזה יהיה חלק מהמשא-ומתן הפוליטי הרגיל, אלא שזאת תהיה הוראה בעלת נורמה עליונה. שלא ניתן יהיה בקלות להביא למצב שאי-אפשר להקים מפלגה, כי זה דבר כל כך אלמנטרי בשיטה הפוליטית.

עם זאת, דברים שמאוד חשובים לנו ככללי המשחק, כמו כיבוד הדמוקרטיה, גם אותם אנחנו לא רוצים להשאיר למנגנון הרגיל של החקיקה, אלא חשוב לעגן אותם בחוקה, ולא בכדי גם בישראל עשו את זה בסעיף 7 א.

כלומר, מבחינת הקונספט, למה זה צריך להיות בחוקה? כי חוקה היא בעלת עליונות נורמטיבית. זאת אומרת, שחוק רגיל של הכנסת, או של כל פרלמנט אחר, המשא-ומתן הפוליטי, לא יכול לשנות אותה.

אליעזר כהן

סעיף 7א עלה וירד כמה פעמים.

היו"ר מיכאל איתן

לא משנה, אבל זה סעיף 7א לחוק-יסוד: הכנסת.

אליעזר כהן

בסדר, אנחנו עלינו על זה כמה פעמים, לכאן או לכאן.

יגאל מרזל

החוקה חשובה גם כיוון שהיא משוריינת. שריון המשמעות שלו בדרך כלל - - -

היו"ר מיכאל איתן

רק רגע, סליחה. במקור זה בא בכלל בלי חוק ובלי חוקה, מפסקי-דין בעניין "אל-ארד". הוא אומר שיש חשיבות לעניין שזה הופך לחוקה, אז אמרתי שבישראל זה צמח לא רק כשלא היתה חוקה, גם לא היה חוק אפילו.

אליעזר כהן

רק לפני שנתיים-שלוש נגענו שוב בסעיף 7א ונזהרנו לא לקלקל יותר מדי בגלל מה שאתה אומר.

היו"ר מיכאל איתן

זוסמן אז, נדמה לי, כתב על עקרון-העל, עקרונות-העל, העל-חוקיים.

יגאל מרזל

לרוב החוקות יש מנגנון של שריון. המשמעות היא שאי-אפשר בקלות לשנות את החוקה, להביא למצב שבו קונסטלציה פוליטית זמנית מביאה לפגיעה בתחרות בשוק הפוליטי, שזה דבר שאנחנו גם רוצים להימנע ממנו. לכן עיגון בחוקה של מעמד המפלגות הוא חשוב, הוא עליון. זאת אומרת, חקיקה רגילה לא יכולה לשנות אותו כי הוא קשה לשינוי בגלל השריון. וזה נימוק נוסף, כי אם מעניקים למפלגות מעמד ייחודי בחוקה, בעצם שומרים עליהן מפני רשויות אחרות. כתוב בחוקה, וכך פירשו את זה בגרמניה - יש להם הוראה יפה מאוד לגבי מפלגות, יש מעמד ספציפי למפלגות בחוקה, ברור לחלוטין מהחוקה שהם לא חלק מהרשות המחוקקת, הם לא חלק מהרשות המבצעת, הם גם לא חלק מהרשות השופטת, הם גוף נפרד. זה גם עניין של חשיבה, לא רק של אסתטיקה. הם יודעים שהמפלגות הן גוף מיוחד, והמשמעות היא, למשל, שאם רשות אחת מנסה להשתלט על המפלגות או שהמפלגות מנסות להשתלט על רשות אחרת - זה בניגוד להוראות החוקה, כיוון שהתפיסה היא שזה משהו נפרד.

היו"ר מיכאל איתן

אבל זה תפקידה של המפלגה להשתלט על הכנסת, לא?

יגאל מרזל

להשתלט על כל הרשות המחוקקת? אנחנו לא רוצים מצב שבו מפלגה שולטת על כל הרשות המחוקקת.

היו"ר מיכאל איתן

אם העם יבחר בה, אז למה לא, זו מטרתה. כל אחת מהן רוצה להגיע ל-120 מנדטים בכנסת.

יגאל מרזל

נכון, אבל השיטה לא מעודדת את זה למעשה. השיטה לא מעודדת שום מפלגה להגיע לזה, מכיוון שקל מאוד לייסד מפלגות אלטרנטיביות. אני גם לא חושב שזו תוצאה רצויה, שמפלגה אחת תהיה בעלת כל - - -

היו"ר מיכאל איתן

תלוי איזה. יש לך היום ליכוד, 40 חברי כנסת. אם היו 120, תאמין לי, היו נשארות 17 מפלגות בתוכו.

אליעזר כהן

גם היום יש שתי מפלגות לפחות בליכוד.

היו"ר מיכאל איתן

אז אני אומר, אם היו מגיעים ל-120, אתה חושב שזו היתה מפלגה אחת? גם ב-40 הם לא מפלגה אחת, יש ארבע-חמש התאגדויות בתוך הליכוד.

יגאל מרזל

ברשותך, אני רוצה לעבור לשאלה מה צריך להיות בהוראה החוקתית בעניין המפלגות. אם שכנעתי שצריך להיות - אני כמובן יכול להרחיב, אני לא רוצה לגזול יותר מדי זמן.

היו"ר מיכאל איתן

יש איזה הערות על עצם הכנסת עניין המפלגות לחוקה?

אליעזר כהן

אני בעד.

הלל סומר

בהצעות החוקה הישראליות, מצאנו שזה מופיע רק בהצעה של המכון לדמוקרטיה, וגם שם בצורה מאוד מאוד לקונית. אבל התפיסה החדשה היא שזה מוצדק. בארבע השנים האחרונות גם הגיע לתודעה ציבורית המעמד המיוחד הזה של מפלגה, לא בהכרח בצורות חיוביות.

דלית דרור

אני חושבת שיש לנו כיום "קייס" מעשי שאפשר לנתח אותו בהקשרים האלה. אם הליכוד, נגיד, מתקן את חוקת הליכוד באופן שמחייב את נבחריו להצביע כך או אחרת בכנסת, לא בעניין שהוא עניין אידיאולוגי, אלא בעניין שמבטיח את שיטת הבחירות הפנימית ואת הכוח או אי-דילול הכוח, נניח, של המרכז - עם עיגון כזה כמו שאתה מציע, איך היית מנתח אז את הסיטואציה?

יגאל מרזל

כידוע לכולנו, זה דבר שתלוי ועומד בפני בית-המשפט העליון ברגעים אלה, ואני מעדיף לא - - -

היו"ר מיכאל איתן

מה ברגעים אלה?

דלית דרור

יש עתירה של התנועה למען איכות השלטון.

היו"ר מיכאל איתן

נגד מי?

דלית דרור

נגד הליכוד. דרך אגב, אחת השאלות היתה האם לטעון שזה - זה גם נגד היועץ המשפטי לממשלה וגם נגד רשם המפלגות, אבל לגביהם זו עתירה מוקדמת מדי, מכיוון שעוד לא ביקשו בעצם מהרשם לרשום את התיקון, אז אפשר היה להוריד את זה על עניין העתירה המוקדמת. זה גם נגד הליכוד, ואחת ההתלבטויות היתה האם בכלל לטעון שהבג"ץ הוא הפורום המתאים.

היו"ר מיכאל איתן

במישרין או בעקיפין?

דלית דרור

לא, יש שלושה משיבים והליכוד הוא אחד מהם. היועץ המשפטי החליט לא לטעון בהליך הזה שבג"ץ זה לא הפורום הנכון לדון בו ולשלוח לבית-משפט מחוזי, בגלל חשיבות השאלה. זה מקרה מדגים בהרבה מאוד חתכים, לדעתי.

היו"ר מיכאל איתן

איך זה יכול להיות שהוא לא טען טענה כזו?

דלית דרור

יש שם גם משיבים אחרים. למשל, על המפלגות הוא גם השיב שם. אבל לגבי רשם המפלגות, אפשר היה לנפנף את זה.

היו"ר מיכאל איתן

זה מזכיר לי את הבדיחה עם ההוא שאמר: אני מגיש בג"ץ נגד אשתי. אומרים לו: מה פתאום נגד אשתך? מגישים רק נגד גוף ציבורי. הוא אמר: זהו, בדיוק. אז מגישים נגד הליכוד כי הוא גוף ציבורי.

איל זנדברג

השאלה כרגע היתה האם לכלול את זה בכלל בחוקה, לא רק לגבי הפרטים, השאלה העקרונית אם ייכלל בחוקה. כפי שנאמר, יש לזה יתרונות וגם הערך החינוכי שאומר - - -

היו"ר מיכאל איתן

אבל ד"ר מרזל הוא דוקטור. הוא יכול להביע דעה אקדמית, זו סוגיה מאוד מעניינת. אנחנו גם לא סוב-יודיצה, זה לא סוב-יודיצה, זו הבעת דעה.

דלית דרור

האם כאשר זה יהיה בחוקה, אפשר יהיה להגיש בג"ץ?

היו"ר מיכאל איתן

אפשר להגיד את זה גם לא בצורה פסקנית, אלא בעד ונגד, ולהאיר את הנקודות, את הפרובלמטיקה.

אליעזר כהן

זה בדיוק מה שהוא עושה.

יגאל מרזל

בתוכן של ההוראה, הרי זה לא קשור לשאלה האם לעגן מפלגות בחוקה או לא, אלא השאלה מה יוצא בגוף ההוראה.

מיכאל ויגודה

שאלת הבהרה. אני לא בטוח שהבנתי מדוע אתה אומר שצריך לקבוע באופן מפורש, מיוחד, שזכות ההתאגדות וההתארגנות שייכת גם להתארגנות כמפלגה.

יגאל מרזל

כל מה שהסברתי הוא למה חשוב לטפל במפלגות במצבים מסוימים, שעוד לא דיברתי עליהם, בחוקה. זה כל מה שאמרתי עד עכשיו, לא אמרתי גם אילו מצבים. אמרתי שיש מצבים מסוימים. זאת אומרת, שבגלל האופי המיוחד של מפלגות, שהן גם מחוקקות וגם כפופות לחקיקה, שהן לא פרטי ולא ציבורי, יש חשיבות שיהיו במסמך שקשה לשנות אותו והוא מעל המשא-ומתן הפוליטי הרגיל, שיש לו עליונות על פני חקיקה רגילה. זה כל מה שאמרתי. עכשיו אתה שואל אותי שוב שאלת תוכן, לגבי חופש ההתאגדות, כעת אני מגיע לזה.

קודם כול, השאלה הראשונה שאתם יכולים להקשות ולשאול אותי היא למה לא נסתפק בהוראה הרגילה שקיימת לגבי חופש ההתאגדות. התשובה על זה היא שצריך להבין, ששאלת חופש ההתאגדות של הפרט במפלגה שונה מהותית משאלת חופש ההתאגדות של המפלגה עצמה. צריך להכיר בכך שגם למפלגה כגוף יש חופש התאגדות. ואם אתה רוצה לראות איפה הבעיה, קח דוגמאות שהתעוררו בעולם הרחב, למשל בשאלה האם למפלגה מותר לסרב לקבל חבר לשורותיה.

עכשיו תגידו, מה זה? זה עניין של חופש ההתאגדות, אבל של מי? האם זה חופש ההתאגדות של החבר שמבקש להצטרף או חופש ההתאגדות של המפלגה שמסרבת להצטרפות, או של שאר החברים שבפנים - תשמע, יש כל מיני היבטים בעלי משמעות; אני, די לי בכך שאני מציף את השאלה. השאלה טרם התעוררה בבתי-המשפט שלנו בצורה הזאת, אבל התעוררה למשל בארצות-הברית בכל מיני דברים שהיו קשורים לפריימריס בשנות ה-60, שמנעו משחורים להשתתף וכן הלאה. שם הם אמרו, חשוב מאוד לדייק ולהבחין שיש חופש התאגדות שהוא שונה מחופש ההתאגדות של אלה שמקימים.

היו"ר מיכאל איתן

יש כאן הבחנה מסוימת, הפריימריס כבר באים מכוח החקיקה.

יגאל מרזל

נכון, הפריימריס באים מכוח החקיקה, חלק מהמפלגות אימצו את חוקי הפריימריס, חלק הגיעו בשלב מאוחר יותר, אבל תופעה שהיתה קיימת בשנות ה-60 היא שמפלגות יצרו חוקי פריימריס כאלה, ששחורים לא יכלו להשתתף. ואז השאלה היתה, רגע, על חופש ההתאגדות של מי אנחנו מדברים פה? אותו חופש ההתאגדות שאנחנו מדברים עליו, האם הוא של חבר המפלגה, האם הוא של המפלגה עצמה או של מי שמבקש להצטרף?

אפשר לקיים דיון בעניין הזה, אני לא רוצה להכריע בשאלה הזאת, אבל אני חושב שיש להכיר בכך שקיים חופש התאגדות שהוא של המפלגה עצמה, שהוא נפרד מהשאלה מה החברים רוצים.

דלית דרור

נכון, זה עולה בהקשר של חוק איסור אפליה במוצרים ובשירותים. האם אפשר להקים עמותה ולהגיד: אני לא מקבל אנשים עם מוגבלות?

יגאל מרזל

אבל, עמותה שונה.

דלית דרור

מועדון לגברים בוגרי קורסי טיס.

יגאל מרזל

קחי את השיטה האמריקנית. יש להם שיטה, זה מה שהתעורר בשנות ה-60, יש שיטה של שתי מפלגות, ושתיהן לא נותנות לקבוצה מסוימת להשתתף, היא לא יכולה בכלל להשתתף בהליך הפוליטי. זה לא שונה מהמקרה של העמותה שאת מציגה כרגע? זה גוף שונה, מפלגה היא גוף מיוחד. יש לה מאפיינים מיוחדים לשיטה שלנו, למשל, במסגרת סעיף 5א לחוק-יסוד: הכנסת הקיים. רק מפלגות יכולות להשתתף בבחירות. אדם פרטי לא יכול. אם המפלגות כולן סוגרות את שעריהן בפני קבוצה כלשהי, סתם איזו דוגמה - - -

דלית דרור

או להקים.

יגאל מרזל

זה גם לא פשוט להקים, צריך כסף.

היו"ר מיכאל איתן

100 איש, זה הכול.

יגאל מרזל

זה לא פשוט, הקמת מפלגה. נכון שבישראל היכולת להקים גוף מתחרה יותר קלה מאשר בשיטות אחרות, מאשר בארצות-הברית.

דלית דרור

זה קשור אחד בשני. הקלות שבה ניתן להקים מפלגה חדשה משליכה על השאלה הזאת.

יגאל מרזל

אז אני מציע את זה, אבל אני חושב שחשוב להקדיש מחשבה לשאלה הזאת כנושא לדיון, שחופש ההתאגדות המפלגתי שונה מחופש ההתאגדות הרגיל, גם בגלל הטיפוסים של התנגשות בין זכות הפרט לבין המפלגה עצמה.

היו"ר מיכאל איתן

השאלה היא, מה יהיה התוצר של הוויכוח הזה? במה זה יתבטא, אילו מלים בחוקה? השאלה היא האם אנחנו צריכים להרחיב בחוקה, או שאת זה נשאיר למחוקק שיתלבט בזה.

יגאל מרזל:

כפי שאמרתי בהתחלה, חשוב מאוד שהדבר הזה לא יהיה נתון לחוק רגיל של הכנסת, או של כל פרלמנט, אלא שזה יופיע בחוקה.

היו"ר מיכאל איתן

שמה יופיע בחוקה?

יגאל מרזל

"לכל אדם זכות להקים מפלגה" או "לכל מפלגה חופש התאגדות".

היו"ר מיכאל איתן

לא לכל אדם.

יגאל מרזל

"לכל אדם", "לכל אזרח", אפשר להתווכח על הפרטים, אבל שזה לא יופיע כחלק מההוראה הכללית שעוסקת בחופש ההתאגדות לפרט. וכך זה גם כשמסתכלים בחוקת גרמניה, למשל, יש הוראה אחת שעוסקת בחופש ההתאגדות והוראה אחרת שעוסקת במפלגות. ובהוראה שעוסקת במפלגות כתוב עוד הפעם בנפרד, שיש חופש לייסד מפלגות פוליטיות.

הניסיון ההיסטורי מראה, שאחד הדברים הראשונים שעושים שלטונות לא דמוקרטיים הוא לאסור את ההתאגדות, ולא סתם התאגדות, אלא התאגדות פוליטית. ולכן זה דבר שחשוב שהוא יעוגן בחוקה, שיהיה קשה לשנות אותו.

היו"ר מיכאל איתן

בסדר, אז מה לדעתך צריכות לכלול הוראות החוקה בהקשר של מפלגות?

יגאל מרזל

דבר אחד, הנושא של חופש ההתאגדות של מפלגות.

היו"ר מיכאל איתן

לא נזכיר אותו פעמיים, גם פה וגם שם.

יגאל מרזל

אני חושב שכן יש חשיבות להזכיר אותו פעמיים, כיוון שמדובר בעניין נפרד, וכך נעשה גם באותן חוקות שהזכרתי. יש הוראות בעניין מפלגות, וחלק מההוראה הספציפית בעניין מפלגות היא שיש להן חופש התאגדות.

היו"ר מיכאל איתן

אבל אצלנו, אם יהיה נושא המפלגות ויהיה כתוב שיש חופש התאגדות למפלגות, למה צריך להיות גם בחופש ההתאגדות שיש חופש התאגדות למפלגות?

איל זנדברג

אתם מסכימים - "לכל אדם חופש התאגדות". בסעיף אחר שידובר במפלגות.

יגאל מרזל

נושא נוסף שלא דובר בו, וחשוב להגיד מה צריך להיות בהוראה בעניין מפלגות, הוא הנושא של חופש הפעילות של מפלגות. העניין הוא לא רק לייסד מפלגה, אנחנו רוצים להבטיח פעילות תקינה של מפלגות. אנחנו צריכים גם להבטיח אוטונומיה פנימית ופעילות חופשית. שלטון יכול בהרבה מאוד דרכים לצמצם פעילות של מפלגות. הוא יכול להאזין לשיחות טלפון, לעצור במעצרים מינהליים, להעמיד לדין פלילי - יכול לעשות הרבה דברים. צריך להבטיח גם את הפעילות.

היו"ר מיכאל איתן

דרך אגב, זה מזכיר לי, שבשנים הראשונות של המדינה, על מנת להגביל את האופוזיציה, עשו קיצוב על הנייר, כדי שהעיתונים יהיו קטנים. היה דיון, יש דיון כזה, שהם יעשו קיצוב על נייר על מנת שהעיתונים יוכלו להיות מודפסים רק בפורמט יותר קטן.

אליעזר כהן

בתקופת הצנע.

היו"ר מיכאל איתן

רוב העיתונים היו אז פוליטיים באמת.

אליעזר כהן

הם הוציאו אז סטנסילים.

היו"ר מיכאל איתן

זה מעניין.

יגאל מרזל

אז זה הנושא של חופש הפעילות. שוב, זה מוכר בהרבה חוקות.

איל זנדברג

בנושא של הפעילות, כאן יש המתח של הפירוט, זאת אומרת, עד כמה אפשר לקבוע הוראה כללית של - - -

יגאל מרזל

ההמלצה שלי היתה - אני גם ניסחתי, יש גם בספר הוראה בסוף, באמת עסקתי בשאלה הזאת - לא לפרט יותר מדי, כי בתחום המפלגות יש סכנה בייחוד בפירוט יתר. למשל, אם תשאלו אותי האם צריך להגדיר מהי מפלגה בחוקה, אשיב בשלילה. כי מפלגה זה דבר דינמי, היום מפלגה עושה דבר כזה, מחר היא עושה דבר אחר, ויש סכנה, בדיוק מכיוון שזה מסמך נוקשה כל כך, כל כך קשה לשינוי, שנקבע הוראה ולאחר מכן המפלגות ישתנו, החברה תשתנה, ואנחנו נישאר עם הגדרה אנכרוניסטית, וזה משליך על כיבוד החוק. או שיכבדו את החוקה או שיעשו ממנה צחוק. אנחנו רוצים לשמור על כבוד החוקה ולא שיעשו צחוק מההוראה. אנחנו גם רוצים להיזהר ממצב שבו יעגנו צורה מסוימת של מפלגה, שטובה למפלגה אחת ולא טובה למפלגה אחרת. זה דבר שצריך להיות לא שנוי במחלוקת. לכן לא תמצא כמעט בשום חוקה הוראה שמגדירה מה זה מפלגה. את זה משאירים למחוקק. אתה גם לא תגדיר מה זה חופש הפעילות, אתה לא רוצה להגדיר ממש בחוקה. הבעיה הזאת היא קשה, כי יש מדינות שבהן הגדירו, ואז פתאום מפלגה עשתה משהו אחר. אז מה, היא לא חוקית? היא לא חוקתית? זה דבר שאתה רוצה למנוע אותו. צריך להיות מאוד מאוד זהיר ברמת הפירוט, בוודאי בתחום המפלגות.

אני אומר לכם פה את הדברים שאני חושב אותם לדברים קרדינליים, עיקריים, ויש דוגמאות לזה במשפט ההשוואתי.

איל זנדברג

בהקשר הזה גם פעילות פנימית, ראיתי את הדוגמה בגרמניה, פעילות דמוקרטית - - -

יגאל מרזל

על זה אני אדבר בהמשך. אני דיברתי רק על חופש הפעילות הכללי. אז זה דבר שני.

דבר שלישי, הנושא של שוויון. אחת הבעיות הקשות בתחום הרגולציה של מפלגות, ההסדרה של מפלגות, היא פעילות לא שוויונית כלפי מפלגות.

היו"ר מיכאל איתן

מימון מפלגות, למשל?

יגאל מרזל

מימון מפלגות זו הדוגמה הקלאסית, אבל גם זמני תעמולה ודברים מהסוג הזה. תופעה מוכרת בתחום מדעי המדינה היא דבר שנקרא מפלגות קרטל. מה הדבר הזה? כמו שיש קרטלים בתחום החברות המסחריות, יש גם מצבים של שיתוף פעולה בין מפלגות. שוב, אני לא מדבר על ישראל, אני מדבר על העולם הרחב. יש גם דוגמאות מהמשפט הישראלי, דוגמה מפורסמת היא פסק-הדין של בית-המשפט העליון בעתירה של ברגמן, אחרי שמפלגות הסכימו שמימון מפלגות יינתן רק למפלגות קיימות ולא למפלגות חדשות. עוד דוגמה של קרטל היא שיתוף פעולה בין כל השחקנים הקיימים כנגד שחקנים חדשים. יש כל מיני דוגמאות אחרות שקשורות לזה, למשל, לתת מימון למפלגות גדולות מול קטנות וכן הלאה. אני לא מביע עמדה, אבל זה מצב קיים.

היו"ר מיכאל איתן

מצב טבעי.

יגאל מרזל

מצב טבעי, אבל עם זאת כולנו נסכים, והמחוקק בחוק-יסוד: הכנסת קבע את זה בסעיף 4, שיש חשיבות לשוויון במיוחד בתחום הפוליטי. זה שונה מהשוויון הרגיל של האדם בפני השלטון. צריך שהשלטון ינהג בשוויון כלפי גופים פוליטיים. היום זה קיים בסעיף 4 לחוק-יסוד: הכנסת, בנושא של שוויון בבחירות. הבעיה היא שזה לא מספיק. לשלטון יש דרכים רבות לפעול באופן מפלה בין גופים פוליטיים - לפני הבחירות, אחרי הבחירות, בזמן הבחירות. יש הדוגמה המפורסמת של פסק-הדין בעניין רובינשטיין, שדן בהחלטת הכנסת לשנות את כללי המימון בדיעבד, לאחר הבחירות, והשאלה הקשה היתה, האם יש פה הפרה של שוויון בבחירות או לא? בבחירות היה מה שהיה, עכשיו הבחירות נגמרו. בית-המשפט עשה שם קונסטרוקציה קצת מסובכת. אבל, במדינות אחרות רואים, למשל בחוקת רוסיה כתוב במפורש שנדרש שוויון כלפי גופים פוליטיים כל הזמן, לא רק בבחירות, גם בתקופה שבין בחירות לבחירות, וכן הלאה.

דלית דרור

במימון בחירות ברשויות המקומיות, קישור בין מי שיש לו מפלגת-אם בכנסת למי שאין לו מפלגת-אם בכנסת בענין ההחזרים.

יגאל מרזל

אני לא אומר שזה פסול. יכולה להיות פסקת הגבלה, יכול להיות שיש יתרון וצריך לתת אותו למפלגות גדולות או ותיקות, אני לא אומר שזה פסול. אבל שהעיקרון יהיה כמו שהוא קיים בסעיף 4, וגם לגבי מפלגות.

יש הנושא של חובת המפלגות - כאן אני מגיע לצד החובות של מפלגות - לפעול באופן דמוקרטי. מה שקיים היום בסעיף 7א, שימו לב שהוא לא מתייחס בכלל למפלגות. סעיף 7א מתייחס רק לפסילת רשימות מועמדים או מועמד יחיד.

מתעוררת השאלה, היא קיימת בשיטות אחרות, האם נובע מכאן שמפלגה יכולה לפעול באופן לא דמוקרטי? - לפעול. תסתכלו על מצב הקיים כיום בישראל: אפשר לא לרשום מפלגה לפי סעיף 5 לחוק המפלגות, אפשר למנוע את ההשתתפות בבחירות על-פי סעיף 7א, אבל לא כתוב בשום מקום שמפלגה צריכה לפעול באופן דמוקרטי.

דלית דרור

פנימית. <