פרוטוקול:229

היו"ר מיכאל איתן

בוקר טוב. אני פותח את הישיבה.

איל זנדברג

אנחנו הגענו לפרק ד', למעשה, בהצעת חוק-יסוד: החקיקה, שהוא פרק התקנות, ושידעו חברי הוועדה שצפוי לנו בהמשך סעיף 15(א), עם הביקורת השיפוטית על חוקים, כך שיש עוד כמה דברים משמעותיים לטפל בהם בהצעת החוק.

אתי לבני

באיזה סעיף אנחנו?

איל זנדברג

סעיף 13 בהצעת החוק. אולי נעבור סעיף סעיף. פרק ד', סעיף 13 בהצעת חוק-יסוד: החקיקה, הנוסח שאנחנו עובדים עליו, להזכיר לכולם, הוא הנוסח שהציעה ועדת נאמן, ועל בסיסו אנחנו מקיימים את הדיון.

היו"ר מיכאל איתן

"13. תקנות הן הוראות הניתנות מכוח חוק, והן בנות פועל תחיקתי."

אברהם בורג

מה פירוש הביטוי: "בנות פועל תחיקתי"?

איל זנדברג

"בנות פועל תחיקתי", זה אכן ביטוי שלמשפטנים הוא נשמע כמעט טריוויאלי, עברית פשוטה שקונים בה במכולת בבוקר. כשקראתי את זה הבנתי שלכל אדם אחר זה ביטוי מוזר. זה ביטוי שהגיע לחוק הפרשנות מפקודת הפרשנות, מפקודת הפירושים - והגברת עליזה רוזן, שהיתה ראש תחום חקיקת משנה במשך שנים במשרד המשפטים, מאשרת בהנהון ראש - זה בעצם ביטוי אנגלי, שבא להבדיל בין הוראות אדמיניסטרטיביות, הוראות שלא קובע המחוקק אלא מחוקק המשנה, בין הוראות שיש להן בעצם משמעות חוקית נורמטיבית - legislative effect - זה הביטוי באנגלית - לבין הוראות שהן אינדיבידואליות.

אברהם בורג

אתה יכול לתת דוגמה כזאת?

איל זנדברג

אם אני נותן לאדם רשיון ביד, משרד התחבורה, שר התחבורה או הרשות המוסמכת רק הם יכולים לתת רשיון, זה מכוח חוק, אבל עדיין זה עניין אינדיבידואלי לפלוני אלמוני, לעומת זאת אם שר התחבורה מתקין תקנות וקובע כיצד, כעניין של נורמה, יש לנהוג בדרכים, הרי שהוא קובע הוראה שיש לה שני מאפיינים, וזה מה שעומד מאחורי הביטוי: ראשית, שהן מתייחסות לציבור בלתי מסוים, ושנית שהן משנות את המצב המשפטי הנוהג, כי בעצם יש בהן משהו חקיקתי. הביטוי "תחיקתי" - - -

היו"ר מיכאל איתן

הוראות מנכ"ל משרד החינוך. מה אתן?

אברהם בורג

חוזר מנכ"ל.

איל זנדברג

הן הוראות שברובן הן פנימיות. אם כי הדוגמה של משרד החינוך היא דוגמה בעייתית. כי ככל שאני מכיר אותם, חוזרי המנכ"ל של משרד החינוך פעמים רבות מסדירים דברים שהם חקיקת משנה פר-אקסלנס. הם מסדירים תחומים מאוד משמעותיים, אפילו ברמה שראוי היה שתהיה בחקיקה. אז זו דוגמה למשהו שהיה אמור להיות חקיקת משנה, אבל בעצם - - -

אברהם בורג

הביטוי הזה, בנות פועל תחיקתי, זה נותן להן את הכוח? אלה המלים שהופכות את זה לדבר?

איל זנדברג

המשמעות היא כזאת: אנחנו בפרק זה מטפלים בחקיקה. בכל הפרק הזה אנחנו מדברים רק על הוראות שהן נורמות שמשנות את המצב המשפטי, חובות, זכויות וכן הלאה, שלא מתייחסות לפלוני-אלמוני, אלא הן מסדירות את ההתנהגות, עושות רגולציה לכל העולם.

אברהם בורג

זה לא משנה מצב קיים היום.

היו"ר מיכאל איתן

שנייה , איל. בוא נסגור את זה. תחזור עוד הפעם על השאלה.

אברהם בורג

אני רק מנסה להבין את העברית.

היו"ר מיכאל איתן

אבל התשובה היא די ברורה. כשהתחלנו את התהליך אמרנו: בואו נכתוב חוקה שגם האזרח שקורא אותה יבין אותה. עכשיו הגענו ל"'דברי הכנסת'", חוברת זו, עמ'" - מצב שאנחנו כותבים חוקה שהמחוקק לא מבין אותה.

איל זנדברג

יש פה גם עניין של סגנון.

היו"ר מיכאל איתן

מותר שנייה, רבותי. חבר הכנסת בורג, מותר לי לתרגם את מה שאמר איל, או שאין צורך? אתה רוצה לחפש מלה אחרת למושג "בנות פועל תחיקתי"?

אתי לבני

האם "בנות פועל תחיקתי" מופיע בעוד מקום, או שזו הפעם היחידה שזה מופיע?

איל זנדברג

זה מופיע כיום בחוקים. אבל אלה אותם חוקים שבמידה מסוימת העתיקו. יש יתרון גם לביטוי. הרי הביטוי "בנות פועל תחיקתי" מתאר משהו שהוא באמת מעולם המשפט. הוא קצת משפטי טכני. אנחנו לא נכניס את המאפיינים, כי זה ארוך מדי, והעובדה שהביטוי הוא קצת חגיגי, ואולי לא מובן כמו ביטויים נוספים בחוקה - אני לא בטוח שבגלל זה הוא פסול. הוא נמצא אתנו כבר 50 וכמה שנה.

הלל סומר

שאלתי אתמול למה צריך את זה. ואז התשובה היתה: זה תואם את המבנה בפרקים האחרים. אבל זה לא תואם את המבנה בפרקים האחרים. הפרקים האחרים לא מתעסקים בהגדרה. ולכן חוזרת השאלה למקומה. הפרקים האחרים לא מתעסקים בהגדרה הסופית, ואני לא בטוח שזה תורם לנו משהו אם ייאמר שתקנות צריכות להיות רק "בנות פועל תחיקתי". חוקה לא צריכה לייצר את זה.

עליזה רוזן

ההיסטוריה של הנושא מתחילה בפקודת הפרשנות, ששם המלה "תקנה" יוחדה הן למה שקרוי היום תקנות שהן "בנות פועל תחיקתי", והן למה שקרוי היום "הוראת מינהל", שהיא גם הוראה מכוח חוק, אבל היא לא בת פועל תחיקתי, לאמור: מינוי, הודעה, מודעה, מרשם - כל מה שהיה פעם בהגדרת תקנה ולא היה "בן פועל תחיקתי". ולכן, בפקודת הפרשנות המלה "תקנה" הקיפה הן את מה ש"בן פועל תחיקתי", והן את מה שאיננו "בן פועל תחיקתי".

בא חוק הפרשנות מ-1980 והפריד ואמר: כל מה שעד עכשיו ייחדנו לו את הביטוי "תקנה בת פועל תחיקתי" ייקרא מעתה "תקנה" בלבד, והוא בן פועל תחיקתי. כל היתר שהיה בהגדרה "תקנה" ייקרא מעתה "הוראת מינהל". ומכאן כל ההפרדה, ומכאן גם הבלבול, אם ישנו כזה.

דלית דרור

מאחר שחוק הפרשנות לא חל על פרשנות חוקה, אז צריך לומר פה "תקנה בת פועל תחיקתי", ולא די ב"תקנה".

צבי כהנא

א. אני מצטרף לחבר הכנסת בורג ולד"ר סומר, ואני אומר כאן משפט שאיל קצת לא יאהב אותו. אני חושב שבניסוח חוקים, ובוודאי בניסוח חוקה, צריך למנות מה שאני קורא "אריסטוקרטיה נסחית". זאת אומרת, אין שום ספק שזה ביטוי שהציבור, אני מסכים שזה ביטוי שהציבור לא יבין. אבל מעבר לנקודה האסתטית, של הלשון, יש פה נקודה מהותית. כל האבחנות האלה הן אבחנות של בתי-משפט ושל מחוקקים בתקופה של טרום-החוקה. לא בטוח שההגדרה של מהי תקנה לעניין חוקה צריכה להעתיק את ההגדרה של מהי תקנה לעניין חקיקה. לכן, לעניות דעתי פשוט צריך - א. השאלה אם פקודת הפרשנות חלה או לא - זה לא ברור שהיא לא חלה. מאיפה זה ברור?

קריאה

חוק הפרשנות.

צבי כהנא

אבל חוק הפרשנות הוא עצמו לא חוקה. אני מצטרף לעמדה שאו שצריך לוותר על זה או שצריך לכתוב משהו כמו: "תקנות הן" - ואפילו "הוראות הניתנות מכוח חוק", ולהשאיר את השאלה מה זה בדיוק - לפרשנות של בית-המשפט מאוחר יותר.

היו"ר מיכאל איתן

אבל "הוראות מכוח חוק", זה רחב מדי.

חיים אורון

לפני הדיון על העברית ולפני הדיון המשפטי, אני רוצה לבוא מה"ליימנים", מהמקום שבו יש אי בהירות מוחלטת בין שלוש רמות של תקנות, בעיני הציבור. תקנות מכוח חוק, שבהרבה מאוד חוקים מצוין: השר יתקין תקנות; השר יתקין תקנות ויביא לאישור הוועדה - זו דרגה שנייה. יש מקומות שהשר מתקין תקנות, ולא צריך הוראות כנסת. יש מקומות שהשר מתקין תקנות וחוזר אל המחוקק, לוועדה - ועדת כספים או ועדה אחרת. ואותן תקנות שכולם מדברים עליהן עכשיו, ששרים מתקינים אותן מכוח חוקים, בתוך הוראת מינהל, הן יונקות את הסמכות החוקית שלהן מאיזה שהוא מקום, והן הדרגה השלישית.

בציבור יש בלגן עצום בנושא. זאת אומרת, מתקשרים אליך אנשים ואומרים לך: תשמע, התקינו תקנה, אישרתם אותה? אתה מתחיל לחפש - בכלל לא היו צריכים לאשר אותה. זו תקנה שהיא בסמכות מדינת ישראל.

אם אתה מדבר על המדרג של התקנה, והכול הוא תחת השם "תקנה", ואם זה מקום שבו - - -

היו"ר מיכאל איתן

אני מנסה להבין מה שאתה רוצה להגיד. השאלה היא - אתה כרגע מדבר על חוק שמאפשר התקנת תקנות.

חיים אורון

נכון.

היו"ר מיכאל איתן

חלק מהחוקים קובעים שהשר יתקין, השר או בהתייעצות עם שר אחר, חלק מחייבים אישור ועדות כנסת למיניהן, לסוגיהן. נדמה לי שיש גם הוראה כללית שקובעת - - -

איל זנדברג

הוראות פליליות, תקנות הקובעות הוראות עונשיות.

היו"ר מיכאל איתן

גם אם לא כתוב, הן צריכות להיות מובאות ומאושרות. השאלה שאיל דיבר עליה בעניין המדרג - הוא לא התכוון למדרג הזה שאתה מדבר עליו עכשיו, או שתקן אותי אם אני טועה.

איל זנדברג

נדמה לי שאין מדרג. בעניין הזה יש פרוצדורות. הן כולן תקנות. והעניין של הפרוצדורה, זו פרוצדורה שבעצם המחוקק קבע - מידת הפיקוח שבחר בתחום המסוים להטיל על מחוקק המשנה.

היו"ר מיכאל איתן

אבל השאלה שאני העליתי, למשל, הוראות חוזר מנכ"ל משרד החינוך. השאלה היא כרגע, כשהוא מוציא חוזר, שאומר, למשל, שבתי-הספר יהיו פתוחים מהשעה שתיים עד השעה ארבע אחר-הצהריים. מה זה מכוח חוק? חוק חינוך חובה? זו הוראה שהוא נותן, היא קובעת נורמה לגבי כלל הציבור של המורים והתלמידים - האם זו תקנה בעלת כוח תחיקתי?

איל זנדברג

אני יכול להשיב על זה. אבל עלו פה חמש נקודות שונות, וכל אחד מעלה נקודה אחרת ומסכים עם קודמו. יש פה סלט. אולי נבהיר את השאלות, ואז נבהיר את העמדות.

חיים אורון

אם המשפט שמופיע ב-13 בא בעצם להגדיר בחוקה את הסמכות להתקין תקנות, ועושה את האבחנה ביניהן או לא עושה את האבחנה ביניהן - אני רוצה להבין.

איל זנדברג

אתה רק בסעיף 13. כמובן יש אחריו סעיפים נוספים אופרטיביים, נקרא לזה, שמבהירים מה דינן של תקנות מסוימות, ואיך מפקחים על התקנת תקנות. המושג תקנות הוא מושג משמעותי. הוא נמצא בקשר שבין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת. הוא איזו העברת סמכות לחוקק, שנתונה לכנסת על-פי החוקה, וזו המשמעות החוקתית החדשה, למחוקק משנה. ולכן זו נקודה רגישה. ולכן בא סעיף 13 ואומר על איזה תקנות מדובר פה. המושג דורש הבהרה, ואם נשאיר אותו כפי שהוצע פה על-ידי בית-המשפט, נדמה לי שנקלקל יותר מאשר נתקן.

אז סעיף 13 מבהיר מהן תקנות. זה לשאלה למה צריך את זה. ולהערה, דרך אגב, שאולי זה לא תואם את המבנה בחוקה, נדמה לי שסעיף 7 שמדבר על חוקים - "חוקים נחקקים על-ידי הכנסת מכוח סמכותה כרשות המחוקקת" - וחוקים נחקקים כידוע לנו על-פי פרוצדורה. לכן יש כאן הקבלה, אבל זה לא הטיעון. זה לא משנה.

קריאה

אני יכול לפתור את הקשר הגורדי בשלוש מלים?

היו"ר מיכאל איתן

לא, כי לפניך אמנון.

איל זנדברג

יש פה הערה של ניסוח, הערה שהועלתה, ואפשר לדון בה. יש פנים לכאן ולכאן. לטעמי הביטוי, למי שמבין אותו, ואפשר להבין אותו, הוא לא מסובך. ואפשר למצוא ביטוי אחר בעברית שיאמר את זה. בוודאי לא נפרט את המשמעות הארוכה בכמה שורות. זה עניין אחד.

הערה שנייה היתה: האם בכלל הדבר הזה דרוש. נדמה לי שכשנקרא את ההוראות האחרות נראה שהתייחסות כלשהי לשאלה מהן תקנות, מהו המושג הזה "תקנות", נדרשת בחוקה. אפשר לחשוב אחרת. ואלה בעצם הדברים.

אמנון רייכמן

אני חושב שההערה של איל היתה במקום. לדעתי אנחנו צריכים שני דברים: אנחנו צריכים באמת לומר, שאפשרית חקיקת משנה במדינה. אז צריך לכתוב, שהמחוקק יכול להסמיך חקיקת משנה, ואולי ד"ר סומר יציע לנו נוסח להגיע לזה. שאפשרי. החוק יכול להסמיך את המחוקק להסמיך חקיקת משנה.

דבר שני שהסעיף הזה צריך לעשות הוא, לומר שיש גם דברים אחרים שהם לא חקיקת משנה, וגם הם מה שאנחנו קוראים תקנות, וגם הן אפשריות במדינה. זאת אומרת, יכולות להיות גם תקנות שהן לא בנות פועל תחיקתי.

היו"ר מיכאל איתן

שנייה. בוא נעשה סדר.

פרק ד' דן בנושא התקנות. סעיף 13 הוא סעיף של הגדרה. כאילו היה כתוב: הגדרות.

איל זנדברג

קצת יותר מזה.

היו"ר מיכאל איתן

הוא רק הגדרה. הוא לא סעיף מהותי. הוא אומר: "תקנות הן הוראות הניתנות מכוח חוק, והן בנות פועל תחיקתי". ואם יהיה כתוב רק "תקנות הן הוראות הניתנות מכוח חוק, או אם סעיף 13 לגמרי מחוק. נגיד שאין 13 בכלל. אז נקרא את 14, והדבר היחיד שנשאל את עצמנו: האם צריך, מאחר שכתוב "התקנת תקנות" - האם אחרי שיש לנו את 14, שהוא הסעיף המהותי, אנחנו רוצים רק להגדיר מה זו תקנה.

חיים אורון

לא. אז אין לך את התקנות של המחוקק. 14 מדבר על הממשלה. כשהמחוקק אומר: זה יובא בתקנות לאישורי. מה זה?

היו"ר מיכאל איתן

דרך אגב, גם ועדת חוקה יכולה להוציא צווים, וצו זה גם תקנה.

עליזה רוזן

אם הוא נורמטיבי ומכוון לציבור בלתי מסוים, כי יש גם צווים שהם לא.

היו"ר מיכאל איתן

אנחנו אומרים הרבה פעמים: צווים ותקנות. אז מה ההבדל בין צו לתקנה?

קריאה

הביטוי הזה עושה האחדה.

היו"ר מיכאל איתן

כי י ש לנו סמכות כוועדת חוקה להוציא צווים.

הלל סומר

כי יש גם כללים. חצי מכללי מס הכנסה ואחרים הם כללים ולא תקנות. ולכן הכותרת - בואו לא נאמץ את הביטוי הישן וההיסטורי הזה. בואו נשתמש בביטוי חקיקת משנה, שהוא הביטוי הכללי. אם אתם רוצים להשתמש בתקנות - נראה לי פחות טוב - צריך להגיד שיש חקיקת משנה מכוח חוק, ולא צריך את העניין של "בנות פועל תחיקתי".

היו"ר מיכאל איתן

אבל אז תישאל השאלה, מכוח מה? אתה מוותר עכשיו על כללים וצווים.

הלל סומר

אני לא מוותר. להיפך.

היו"ר מיכאל איתן

אז איפה זה יהיה?

הלל סומר

להיפך, אני חושב שלכאורה החוקה שלנו, בנוסח שיש פה לפנינו, מוותרת על כללים וצווים. היות שיש לך תקנות, אז אין לך כלום.

אתי לבני

אני חשבתי שסעיף 13 מיותר, כי בסעיף 14 יש פשוט טאוטולוגיה. סעיף 14 מסביר מה זה התקנות. תקנות הן או ביצוע חוק, או עניין שנקבע בהסכמה. מה זה נותן לך גם 13 וגם 14?

איל זנדברג

למשל, יש סעיף, מייד נגיע אליו, של פיקוח פרלמנטרי - שקשור, אני מניח, לוועדה - על תקנות. ואומרים שמסוג מסוים צריך להביא לאישור הכנסת, לאישור ועדה של הכנסת. אבל אז תתעורר השאלה המשמעותית: האם הרשיון שנתן או הצו שהוציא שר התחבורה, הם תקנות, ועל כן הן חייבות להגיע לאישור הכנסת, או שהן בכלל מחוץ לפרק הזה, הן בכלל בתחום האדמיניסטרטיבי, ולכן הן לא צריכות לבוא. הביטוי חקיקת משנה, שכולל הכול ולא עושה את האבחנה, ייצור בעיות בסעיפים האופרטיביים. לא יידעו מה צריך להביא לאישור.

היו"ר מיכאל איתן

זה רק מראה שמשהו מאוד לא בסדר.

איל זנדברג

משהו מאוד בסדר, וזה דורש הגדרה. אתה אומר שצריך להשלים את ההגדרה בדברים יותר ברורים.

היו"ר מיכאל איתן

זה לא בסדר. ברור שזה לא בסדר. מה, אתה לא רואה שזה לא בסדר?

איל זנדברג

אני מבין לגבי הביטוי - תקנות הן חקיקת משנה. אפשר להסתכל כך וכך.

היו"ר מיכאל איתן

לא רק זה. אתה השתמשת בביטוי "מדרג" וסוגים שונים של הוראות. אנחנו מתחילים בחוק. על זה אין ויכוח. מכוח החוק המנהל, הרשות המבצעת מנהלת את המדינה כולה. היא עושה את זה בכל מיני רמות.

איל זנדברג

בשתי דרכים.

היו"ר מיכאל איתן

בכל מיני רמות. היא עושה את זה בכל מיני רמות. מצד אחד היא יכולה לקחת חוק ולקבוע באמצעות החוק תקנות שבהן היא יכולה להטיל אפילו עונשי מעצר וקנסות, וכו' וכו' וכו', למי שיפר אותן, שזה ברמה הכי גבוהה, הכי קרובה לחוק. והיא יכולה להוציא הוראות, צווים. היא קובעת כללים.

איל זנדברג

כללים ותקנות זה היינו הך.

היו"ר מיכאל איתן

זה לא בדיוק היינו הך.

איל זנדברג

כללי המועצה להשכלה גבוהה הם בעצם תקנות.

היו"ר מיכאל איתן

אבל למה אתה בוחר את כללי המועצה להשכלה גבוהה? אני שואל, כשמנהל בבית-ספר קובע כללים להפעלת בית-הספר, אז מה זה? זה כללי המועצה להשכלה גבוהה? כשמנהל קובע שהקייטנות יהיו בשעות אלה או אחרות.

איל זנדברג

היא הנותנת. אני אבדוק אותן לפי המבחן המהותי, שמופיע בסעיף 13. ולכן צריך אותו כדי להבדיל בין אדמיניסטרציה לבין - - -

היו"ר מיכאל איתן

אבל צריך להגדיר את זה. יש צווים. איפה הצווים מופיעים? מה זה צו?

איל זנדברג

אני אבדוק אם הוא בן פועל תחיקתי או לא. זה המבחן המהותי.

אתי לבני

בן פועל תחיקתי חל על ציבור בלתי מסוים, אתה אומר. לא על אדם פרטני. וזה בן פועל תחיקתי.

איל זנדברג

אם זה ביטוי בלתי מוצלח, אפשר לשנות אותו.

היו"ר מיכאל איתן

אבל אז אנחנו מבטלים. אין צווים, אין כללים ואין הוראות.

קריאה

יש צווים.

היו"ר מיכאל איתן

אין צווים. איפה יש צווים, אם יש רק תקנות?

אברהם בורג

רבותי, אפשר רגע? בישיבות האלה אני לא מתפרץ, כי הן ארוכות. הן לא חד-פעמיות. תמיד יש זמן לחזור לנושאים. יש לנו דבר אחד שהוא אסתטי, ודבר אחד שהוא תוכני. נכון? אני רוצה להתחיל דווקא באסתטי, ואולי זה יפתור חלק מן הבלגן.

הבלבול מתחיל בסעיף 7 למעלה, שעסקנו בו בשבוע שעבר, או מתי שזה לא היה: "חוקים נחקקים על-ידי הכנסת מכוח סמכותה כרשות המחוקקת". זאת אומרת, הכנסת האצילה, לקחה את הכוח שלה וכו' וחוקקה חוק. עכשיו אני מגיע למשהו שהוא פחות מחוק. אבל היא חוקקה חוק, והחוק הזה נותן למישהו אחר. נכון? זה התהליך. זאת אומרת, שסעיפים 13, 14 עד 16 נובעים מ-7, מהתהליך שהתחיל ב-7. ואז אני אומר את הדבר הבא: החוק, שדיברתי עליו קודם, יכול שיסמיך את הבאים לחוקק חקיקת משנה - אז קבעתי שיש חקיקת משנה, לקחתי את הכוח שלה מתוך הסעיף שנקרא "חוק" למעלה, ואז אני אומר: 14(א), 14 (ב), תגיד גם צווים, לא אכפת לי כרגע. תכניס כאן את כל הדברים. נתת להם מקור סמכות מתוקף החוק, סידרת את האסתטיקה ואת הלשון במקום.

היו"ר מיכאל איתן

שאלה אם אנחנו קובעים שיש אבחנה בין תקנה לצו? פה אנחנו מסתפקים בזה שיש רק תקנות. מאי נפקא מינה?

איל זנדברג

אתם מתבלבלים בין הכותרת. לחקיקת המשנה יש שמות שונים, ולכן המבחן הוא מהותי.

היו"ר מיכאל איתן

אז אין יותר צווים.

איל זנדברג

יש צווים. אומרים לך מהיום: כל הוראה שניתנה מכוח חוק, אנא בדוק אותה. לא על-פי כותרתה ושמה, אלא על-פי מהותה.

היו"ר מיכאל איתן

אבל כתוב כאן "תקנות". אין יותר צווים.

איל זנדברג

ומהיום נקרא להן תקנות.

היו"ר מיכאל איתן

בסדר. אז אתה אומר: אין יותר צווים.

איל זנדברג

זו גם הפרקטיקה. היום, כשמדברים על צווים וכללים, הם נכנסים בקובץ התקנות.

היו"ר מיכאל איתן

בסדר. איל. לפי דבריך, ואני מוכן לקבל שתגיד את זה, אבל שזה יהיה ברור. אין יותר צווים, אין יותר הוראות. יש ביטוי אחד כללי - יש חוק ותקנות. כל השאר נמחק כרגע. אין יותר. זה לפי הגישה שלו. או שזה תקנה או שזה לא קיים.

קריאה

וגם כלל הוא תקנה.

איל זנדברג

אלה המינוחים וזו הפרקטיקה המקובלת.

חיים אורון

למה להיכנס לעניין? אני מקבל את העיקרון.

אתי לבני

אז אתה צריך להוריד את זה. אבל אתה לא יכול להגיד שכולם. 13 לא רלוונטי כאן. אם תקנות זה הכול, לרבות תקנות וצווים ומנשרים, אז אתה לא יכול להגיד שזה בא פה.

חיים אורון

אני מחבר את הלוגיקה של חבר הכנסת בורג עם הלוגיקה של אמנון. הוא אומר: קבענו קודם שהכנסת היא המחוקק. עכשיו אנחנו אומרים - יש גם חקיקת משנה. למה לא להשתמש במושג שהוא מקובל, חקיקת משנה, שמכיל בתוכו את מגוון הנושאים הללו. אם מדובר בחוקה, יכול להיות שבעוד 200 שנה ימציאו שם חדש. לא צו ולא זה - אלא העברית תמצא שם אחר, או וריאציה אחרת. חקיקת משנה תכיל בתוכה את הכול. הכלל ב-13 יחול על כל מה שנכלל בחקיקת משנה. ואם בעתיד מישהו יכניס מושג נוסף לחקיקת המשנה, הוא יהיה בתוך הכלל הזה ממילא.

היו"ר מיכאל איתן

עדיין אתה לא פותר את הבעיה. עדיין לא פתרת את הבעיה. כי היום בפרקטיקה אנחנו מאשרים כאן צווים לחוד, ומאשרים תקנות. ואם אני כותב: פרק ד': חקיקת משנה, וכותב כאן: חקיקת משנה תהיה חקיקה שבאה מכוח החוק ומבוצעת על-ידי.... או חקיקה מכוח החוק - זה יהיה 13, על-פי הצעתך, ואחר כך יהיה 14 כמו שהוא, "חוק יכול שיסמיך את הממשלה וכו'" להחליף בכל מקום את המלים להתקין תקנות בחקיקת משנה. זה בסדר.

אבל אתה עשית כאן שינוי סמנטי. כי השאלה שעומדת כרגע לפנינו היא: האם בפרק שדן בכל נושא החקיקה ומגיע לחקיקת המשנה אנחנו מייצרים תחת הכותרת "חקיקת המשנה" כמה סוגים שאליהם אנחנו מתייחסים, או שאנחנו משאירים את הכול. ואז, אנחנו לא יודעים. כי אנחנו צריכים אולי לוותר לעצמנו. כי כשאני כאן צריך לאשר צו, אני מסתכל בפרק החקיקה בחוקה, ואני אומר: רבותי, אין לי סמכות. כתוב כאן רק "תקנות" או "חקיקת משנה", ואז אני עושה את זה מכוח מה שכתוב כאן כ"חקיקת משנה".

חיים אורון:

אם זה צו או פקודה או תקנה, או בעוד 20 שנה יהיה הוראת המלך במועצתו - הכול יהיה בתוקף.

היו"ר מיכאל איתן

אני חושב שראוי שיהיה כתוב.

חיים אורון

למה לך לפרט את השמות האלה בחוקה?

אתי לבני

סעיף 16 - בוא נראה את הקשר רגע: "הכנסת תפקח על התקנת תקנות, כפי שייקבע בחוק". כלומר, כשאתה בא ורואה את הצו, ואתה מתלבט אם זה צו או תקנה, אתה צריך ללכת לחוק ולראות.

היו"ר מיכאל איתן

אבל אם זה צו, אז מה? אין בעצם הבחנה מהותית. זה רק כאילו סמנטי עכשיו.

יעקב שפירא

אני רוצה להציע. אני תומך בכך שהפרק הזה - אני כמובן מביע עמדה שלי נוכח מה שנאמר פה. הצעה. אני מציע שהפרק הזה ייקרא "חקיקת משנה" באמת. כמו שהציעו. בסעיף הראשון יופיע כך: "חקיקת משנה יכולה להיות בדרך של צו, תקנה, הוראת מינהל, והכול מכוח החוק או בדרך אחרת".

אבל, חשוב לדעתי שיופיע סעיף נוסף כדוגמת סעיף 13, שיאמר: "תקנות הן הוראות הניתנות מכוח חוק, והן בנות פועל תחיקתי" . למה? לטעמי, האמירה "תקנה היא בת פועל תחיקתי" זו הוראה חוקתית. זו לא הוראה טכנית. מה היסוד של ההוראה הזאת? ההוראה הזאת מבטאת הוראה חוקתית. היא אומרת: שתקנה חייבת להיות מופנית לכלל הציבור. היא לא יכולה להיות אינדיבידואלית. ההוראה הזאת גם כוללת את ההוראה שתקנה חייבת להיות מפורסמת. זו לא הוראה טכנית. זו הוראה שבעצם יש בה יסוד תחוקתי, שמגבילה את הממשלה, את הרשות המבצעת, בהתקנת התקנות. מן הראוי שהחוקה תעגן את ההוראה הזאת, ותקבע באופן ברור מה כן ומה לא.

לכן אני מציע את האינטגרציה הזאת. מצד אחד שייקרא חקיקת משנה, אבל מצד שני תהיה הוראה מאוד ברורה לגבי מהי תקנה.

אמנון רייכמן

אני הייתי מציע פה אולי אפילו משהו סמנטי שיבהיר את העניין. מה שחשוב לנו זה שלא תהיה חקיקה אינדיבידואלית בישראל. שמחוקק המשנה לא יוציא חוק שיגיד: החוזה בין א' לב' הוא כך וכך. ברגע שיש לך חקיקה אינדיבידואלית, זו בעיה עם הפרדת רשויות. המחוקק מחוקק לציבור בלתי מסוים. ולכן זה נכון שברגע שאתה מפעיל את האקט החקיקתי שלך, את הסמכות החקיקתית שלך, אתה צריך לתפוס ציבור בלתי מסוים. אני רק מציע לכתוב את המלים "ציבור בלתי מסוים" במקום את המלים "בנות פועל תחיקתי", שלאף אחד זה לא כל כך ברור.

חקיקת משנה היא גם לציבור בלתי מסוים. סמכות חקיקת המשנה חייבת להיות מיוחדת לציבור בלתי מסוים. זה נכון, ואת זה צריך לכתוב או פה או במקום אחר, שחוץ מהסמכות הזאת יש גם סמכות אחרת, והיא להוציא צווים אינדיבידואליים. כשאתה מדבר על להוציא צווים, יש לך גם סמכות להוציא צווים אינדיבידואליים, וזה מאוד חשוב שתהיה לך אותה. אלא שזה לא צריך בהכרח להופיע תחת הסמכות החקיקתית שלך.

היו"ר מיכאל איתן

מאיזה כוח הצו האינדיבידואלי?

אמנון רייכמן

הצו האינדיבידואלי, אתה מקבל סמכות איפה שהוא בפירמידה הנורמטיבית. או בחוק היסוד, או בתקנה.

היו"ר מיכאל איתן

אז צריך להכניס את זה גם כאן.

איל זנדברג

לא. לא. זה יהיה בפרק הממשלה. כי בעצם אלה סמכויות ביצוע. לממשלה יש סמכויות ביצוע, לעשות אקטים מינהליים, וכאן מדובר על אקטים חקיקתיים. ולכן חשוב להגדיר אותם, בין על-ידי הביטוי "בנות פועל תחיקתי" ובין על-ידי ביטויים אחרים שאפשר למצוא.

אמנון רייכמן

אם אפשר רק לומר, שהשאלה מהו צו אינדיבידואלי היא שאלה מורכבת. משום שאם מסרטטים את הפירמידה הנורמטיבית של מדינת ישראל, לפי חלק מהסרטוטים, צווים אינדיבידואליים הם חלק חד-משמעי מהפירמידה הנורמטיבית שלנו. אם הרעיון של לתת צו, כששוטר עוצר אותך ונותן לך קנס או משהו כזה - זה צו אישי. צו עיכוב יציאה מהארץ - יש הרבה צווים אישיים שניתנים. זה חלק מהפירמידה הנורמטיבית שלנו במובן הזה שבסוף יש "שפיץ" שהמחוקק נוגע באזרח דרכו.

חיים אורון

אבל הצו הוא לא נגד חיים אורון. הצו הוא הסמכות לתת לאזרח. אז למה זה אינדיבידואלי?

אמנון רייכמן

אם זה הצו, אז זה חקיקת משנה. אם אתה קורא לדבר הזה צו, זה כבר לא צו אישי, אלא חקיקת משנה.

חיים אורון

מתי זה צו אישי?

אמנון רייכמן

ברגע שכתוב "חיים אורון".

עליזה רוזן

צו אישי הוא למשל צו של שר הבריאות להתליית רשיונו של רופא מסוים. מה אפשר לעשות שהפקודה מתבטאת בביטוי "צו"?

אברהם בורג

זאת אומרת, לשר תהיה סמכות לשלול מהמון אנשים. אבל הוא מטיל את זה - - -

אמנון רייכמן

מזה התחלתי, שאמרתי שזה נכון שסמכות חקיקתית אסור שתהיה אינדיבידואלית. זה לא טוב שתהיה אינדיבידואלית. עם זאת, סמכות להוציא צווים אינדיבידואליים צריכה להיות איפה שהוא. לא פה.

איל זנדברג

אני רוצה להבהיר שוב את הבלבול שקיים, והוא קיים לאורך שנים, זה נכון. הביטוי "בנות פועל תחיקתי" הטריד את בית-המשפט החל מהשנים הראשונות ממש, ומאז קבעו הלכה ופירוש שיחסית עמד הרבה מאוד שנים ולכולם היה ברור. יש בלבול. יש חקיקת משנה, ואני מקבל את זה וננסח גרסה נוספת ונשתמש בביטוי "חקיקת משנה", שכותרות יש לה רבות: צו וכללים, והוראות, ובוודאי תקנות, אבל כולן נבדקות בעיניים מהותיות: האם זו חקיקת משנה? משנה כן, כי רשות מבצעת קבעה אותה, והאם זו חקיקה.

אז אני בודק. זה חל על קבוצה בלתי מסוימת? כן. זה משנה את מצבה? כן. זו חקיקת משנה. לא משנה איך קוראים לה. יכול להיות שאותו דבר שקורה בצו, אני אבדוק אותו במבחן המהותי, והוא ייפול כאקט אינדיבידואלי, אקט מינהלי. ואז הוא לא חקיקת משנה, ועניינו לא בפרק הזה. הסמכות של הרשות המבצעת להוציא צווים היא בפרק הממשלה.

היו"ר מיכאל איתן

איפה זה יהיה?

דלית דרור

חוק - יסוד: הממשלה ייתן את הסמכות.

איל זנדברג

בפרק הממשלה, שיש בו גם הפררוגטיבה, הסמכות הכללית.

היו"ר מיכאל איתן

לא כללית. אתה לא יכול שזה יהיה כללי. מה כללי כאן? באיזשהו מקום צריך להיאמר שזו סמכות שניתנת.

איל זנדברג

יש סמכויות ספציפיות וחוקים ספציפיים.

היו"ר מיכאל איתן

אנחנו דנים כעת בחלק העליון של הממשל שלנו. בחוקה. בנושא החקיקה. אתם אומרים לי: תשמע, יהיו דברים שיהיו בהם פעילויות שלטוניות שהן לא חקיקה, כי הן מכוונות לצורך מסוים, לסיטואציה מסוימת, ובעיקר לאדם או לגוף מסוימים. ולכן זה בא ממקום אחר. בסדר. אבל עדיין אני צריך לראות מאין זה מגיע. אתם לא יכולים להגיד לי: זה מגיע משום מקום.

איל זנדברג

פרק הממשלה.

היו"ר מיכאל איתן

בסדר. פרק הממשלה. תגידו לי. תפתח בפרק הממשלה, בסעיף זה וזה, מכוח זה זה קיים. תראה לי איפה זה קיים.

איל זנדברג

תהיה בפרק הממשלה התייחסות לזה. בסדר?

היו"ר מיכאל איתן

אבל לא קיימנו על זה דיון כשהיינו בחוק - יסוד: הממשלה.

איל זנדברג

אני לא הייתי כאן.

היו"ר מיכאל איתן

זה לא עלה כאן.

דלית דרור

אפשר בסעיף 37 לחוק-יסוד: הממשלה, שבו נאמר ש"שר הממונה על ביצוע חוק מוסמך להתקין תקנות לביצועו". וחוק יכול שיסמיך ראש ממשלה או שר להתקין תקנות, וגם: חוק יכול שיסמיך שר להוציא הוראת מינהל, או איך שזה לא ייקרא.

איל זנדברג

זה לא יהיה שם כבר.

יפה זילברשץ

ההערה מאוד במקומה. אני חושבת שמי שעוסק במשפט חוקתי ויודע שהמערכת הנורמטיבית כוללת גם צווים אינדיבידואליים, מצפה לראות אותם בחוקה, וההערה מאוד במקומה. וגם במקומו הרעיון שזה לא יופיע כאן, כי כאן זו בערך המערכת הגולמית. בחוק-יסוד: הממשלה, לדעתי, ואמנון צודק, יש רק סעיף של פררוגטיבה כללית, וכל ההגדרה של הנושא הזה לא קיימת. צווים יכולים להיות או ישירות מכוח החוקה, או מכוח חוק, או מכוח התקנות עצמן. כלומר יש תקנות כלליות ולהן צווים אינדיבידואליים. אני מציעה שפשוט ינסחו לזה סעיף. הוא צודק. לא צריך להלביש את זה על משהו קיים. צריך לראות את זה. תנסחו. נעבור ונראה.

היו"ר מיכאל איתן

אני מייד נותן לכן, עליזה ודלית, להתייחס. אם כך, אז אנחנו משנים. לפרק ד' יקראו "חקיקת משנה" וסעיף 13 - - -

איל זנדברג

אם רוצים להשתמש בחקיקת משנה, אז אפשר במקום המלה "תקנות" לכתוב "חקיקת משנה". אבל הביטוי "בנות פועל תחיקתי", או משהו דומה, חייב להיות שם. שאם לא כן, זה כבר דורש פרשנות. אני אסביר לך, הלל, מה קורה. 50 שנים חיים עם ביטוי, אולי לא ברור, מה זה תקנות. המציאו "בנות פועל תחיקתי". הגיעו למצב שבו כל משפטן יודע מה זה "בנות פועל תחיקתי". אנחנו, הלל, בשנת 2004, נמציא ביטוי חדש כדי לפרנס עוד פסקי-דין שיפרשו מה זה חקיקת משנה. אין לזה טעם.

היו"ר מיכאל איתן

עם כל הכבוד, איל, אני חושב שהביטוי "חקיקת משנה" מדבר בעד עצמו, הוא ברור, פשוט.

עליזה רוזן

אנחנו במשך שנים רבות מכנים בחקיקת משנה את הצירוף של תקנות והוראות מינהל. גם הנחיית היועץ המשפטי לממשלה בסוגיה הזאת נקראת "הנחיה בדבר חקיקת משנה", אני לא זוכרת את שמה המדויק. מכל מקום, היא נועדה להקיף את שני המושגים. כלומר, חקיקת משנה היא גם תקנות וגם הוראות מינהל. הייתי רוצה להוסיף עוד משהו בסוגיה.

היו"ר מיכאל איתן

וגם צווים.

עליזה רוזן

ודאי שצווים ייכנסו.

אתי לבני

צווים בני פועל תחיקתי.

עליזה רוזן

לא.

היו"ר מיכאל איתן

דקה אחת. אני שואל את הגברת רוזן. את אמרת שחקיקת משנה זה תקנות והוראות מינהל. ומה עם צווים?

עליזה רוזן

צווים יכולים להיות משני הסוגים, כמו שאמרתי. הרי לא השם של הדבר קובע את מהותו, אלא העובדה: אם הוא נורמטיבי ומכוון לציבור בלתי מסוים, הוא צו במובן של תקנה.

היו"ר מיכאל איתן

רגע, אבל הוראות מינהל לא מכוונות לאדם מסוים בהכרח.

עליזה רוזן

הן לא נורמטיביות.

היו"ר מיכאל איתן

אני לא מבין. תסכול. את עושה איזו קלסיפיקציה, ואני לא מבין אותה. את אמרת לי: יש תקנות ויש הוראות מינהל.

עליזה רוזן

שאינן בנות פועל תחיקתי. זו ההגדרה שלהן.

היו"ר מיכאל איתן

מה זה בנות פועל תחיקתי? תסבירי.

עליזה רוזן

מה שהפסיקה קבעה החל מפסק-דין אלכסנדרוביץ. מכוון לציבור - - -

היו"ר מיכאל איתן

אני יודע מה זה אלכסנדרוביץ?

עליזה רוזן

מכוון לציבור מסוים ונורמטיבי.

היו"ר מיכאל איתן

אני מבקש עכשיו לעשות את הבירור הזה. זה לא עוזר לי שאתם כולם מרימים ידיים. אני לא מבין אף אחד עד הסוף, ואני לא יכול להתקדם.

עליזה רוזן

"בן פועל תחיקתי", הוא: נורמטיבי ומכוון לציבור בלתי מסוים.

היו"ר מיכאל איתן

יפה. אין הוראות מינהל שהן נורמטיביות ומכוונות?

עליזה רוזן

אז הן תקנה. ברגע שהן נורמטיביות ומכוונות לציבור בלתי מסוים.

היו"ר מיכאל איתן

אז מה זה הוראת מינהל?

עליזה רוזן

הוראת מינהל היא הודעה, מודעה, מינוי, היתר, רשיון. כל פעולה של המינהל.

היו"ר מיכאל איתן

אז זאת אומרת: יש לנו הוראות מינהל.

עליזה רוזן

בהבחנה גסה. הייתי אומרת, זה מופיע בקובץ התקנות וזה מופיע בילקוט הפרסומים.

היו"ר מיכאל איתן

או. קיי. את זה דווקא הבנתי. עכשיו, ההצעה שמתגבשת פה כרגע, היא לקבוע כאן את חקיקת המשנה כמה שאת קוראת לה "תקנה", ואת מה שאת קוראת "הוראות מינהל" להבהיר, להגדיר ולהעביר את זה לחוק - יסוד: הממשלה.

עליזה רוזן

אני מסכימה אתך.

היו"ר מיכאל איתן

אז מה הבעיה?

עליזה רוזן

השם "חקיקת משנה" בעצם מיועד לשני הגוונים.

היו"ר מיכאל איתן

הכוונה שלנו לבוא ולומר: המלה "חקיקה" לא יכולה לכלול בתוכה הוראות שהן הודעה, מודעה וכל מה שקראת מקודם. זה לא חקיקה. זה עומד בסתירה למה שאת אומרת. את קוראת חקיקה למודעה שמוציאים בילקוט הפרסומים, על פטנט כזה או אחר. זו לא חקיקה.

עליזה רוזן

במשך 56 שנים מדינת ישראל מתייחסת לזה כאל חקיקה.

היו"ר מיכאל איתן

גברתי, אבל זה לא הגיוני.

עליזה רוזן

אני מקבלת. אני הרי לא המצאתי את הביטוי. אני בסך הכול מסבירה למה זה משמש.

היו"ר מיכאל איתן

את באה ואומרת לי: עד עכשיו מדינת ישראל קראה לאור חושך וגם אור. אז בואי נתקן את זה. זה לא הגיוני.

עליזה רוזן

אני רוצה להוסיף עוד משהו בסוגיה זו. קודם הזכרתי את המהפך שעשה חוק הפרשנות לעומת פקודת הפרשנות. שהוא לקח את מה שהיה קרוי קודם "תקנה", והפריד ל"הוראת מינהל" ול"תקנות". קודם זה היה מונח אחד, והיה מוגדר כתקנה, שהיא בת פועל תחיקתי, דינה יהיה כזה וכזה, היא תפורסם ברשומות, וכדומה.

מה שקרה הוא, שבחוקים עד חוק הפרשנות, הסעיף האחרון אמר ששר פלוני מופקד על ביצועו של חוק זה, והוא יתקין תקנות לביצועו. ואז המלים "יתקין תקנות" כללו גם את הוראת המינהל. כשבא חוק הפרשנות, המשיכו לכתוב כך בחוקים, עד שהיה נכון לומר מאותו רגע ואילך: שר פלוני מופקד על החוק והוא רשאי להתקין תקנות והוראות מינהל.

היו"ר מיכאל איתן

החוקים יאמרו: שר רשאי לחוקק חקיקת משנה ולהתקין הוראות מינהל. יהיה כתוב ככה. ואפילו אם לא יהיה כתוב "להתקין הוראות מינהל", הוא יהיה רשאי לעשות את זה מכוח חוק-יסוד: הממשלה, שנותן לו את הסמכות.

חבר הכנסת בורג, אתה רוצה לומר משהו?

אברהם בורג

אני רציתי להגיד רק דבר אחד בהקשר הזה. מאחר שאני עוררתי את המהומה, עכשיו יש לי רק בקשה. אני עקבתי בעניין אחרי נפתולי ההבהרה של היושב-ראש, זאת אומרת, מה הוא הבין ומה הוא לא הבין, ואני כבר לא מבין מה הבנת ומה לא הבנת. אני חושב שבסופו של דבר, באיזשהו מקום, כתוצאה מכל הנגיעות שנגענו בכל כך הרבה חוקים, נצטרך פרק הגדרות חדשות, שדברים שהיתה להם הגדרה א' לפני חקיקת החוקה, יהפכו להיות דבר ב' בתום הגדרת החוקה.

היו"ר מיכאל איתן

זה לא מהפך כזה גדול.

אברהם בורג

רק הוויכוח של שעה שהתנהל כאן על מהי תקנה ומהו צו, האם צו הוא תקנה. אני לא אומר לעשות את זה עכשיו. אבל נצטרך באיזשהו מקום פרק של הגדרות.

היו"ר מיכאל איתן

לא צריך פרק. זה לא כל כך מסובך. גם לא היו כאן חילוקי דעות כל כך גדולים.

הסתבר עכשיו, כתוצאה מהדיון הזה, שהשתמשו בביטוי "תקנות" לסוגים שונים. כיוון שהיו סוגים שונים, עשו הבחנת משנה. יש תקנות שהן בנות פועל תחיקתי.

אברהם בורג

אני הבנתי.

היו"ר מיכאל איתן

אם כך, לא צריך פרק של הגדרות. צריכים שתי הגדרות. הגדרה אחת, שתהיה כאן, מה זה חקיקת משנה, כשהביטוי הוא חקיקה, והדגש הוא על החקיקה. וזה מתאים לכאן. צריך בסמכויות שנותנים לממשלה להסמיך אותה לקבל אפשרות לתת הוראות. ושם זה יהיה מוגדר. ולא צריכים פרק. שתי הגדרות.

אברהם בורג

אנחנו עוד נגיע לדברים אחרים.

היו"ר מיכאל איתן

לא. לא יהיו יותר.

חיים אורון

כל החוקה?

היו"ר מיכאל איתן

לגבי חקיקת משנה, זה אחד. ולגבי הוראות משנה - זה יהיה שניים. זה הכול.

אברהם בורג

מדובר בסך הכול החוקתי.

קריאה

זו הערת עורך. זה הכול.

היו"ר מיכאל איתן

איל, הנקודה ברורה לך?

איל זנדברג

בוא נסכם את הדברים: הביטוי "תקנות" - אנחנו נשנה את הביטוי ל"חקיקת משנה". וזה יוצג וייבחן, ואני מניח שיהיו עוד מומחים שירצו להביע דעה. לגבי סעיף 13, אם רוצים להשתמש בביטוי "חקיקת משנה", ייאמר פה ש"חקיקת משנה הן הוראות הניתנות מכוח חוק", ולפי אחת ההצעות, להשמיט את הסיפא - "והן בנות פועל תחיקתי" - להמעיט קיצור ובלבול. מכוח חוק, זה אפילו לא מדויק.

היו"ר מיכאל איתן

תשאיר את זה כוורסיה שנייה בצד, "והן בנות פועל תחיקתי".

דלית דרור

אני מבינה שלא זו הגרסה, אלא במקום לומר "בנות פועל תחיקתי", לומר במפורש את המבחנים המצטברים: שזה נורמטיבי, ושזה חל על ציבור בלתי מסוים. לא שתהיה שתיקה. או שנשתמש ב"תקנה בת פועל תחיקתי".

היו"ר מיכאל איתן

מסכים. קיבלנו. קיבלנו. אני לא רוצה שיהיה לי תחום אפור בחוקה. אני רוצה שיבינו אותה.

איל זנדברג

אבל שתהיה קצרה.

היו"ר מיכאל איתן

אי-אפשר. היא תהיה קצרה.

חיים אורון

יכול להיות שההבדל החקיקתי יהיה ביטוי שכנראה הופך להיות מאוד מקובל בין אנשים המבינים עניין, ואז יכול להיות שהפתרון המשולב, שגם הביטוי הזה "בנות פועל תחיקתי" יוסבר עם שלושת המבחנים הללו.

היו"ר מיכאל איתן

לא. אני לא מסכים. גם תהיה חקיקת משנה, וגם פועל תחיקתי, וגם יסבירו מה זה פועל תחיקתי? אז מה עשינו?

אתי לבני

אחרי כל הסיבוב הזה, אנחנו צריכים להישאר עם מה שיש. אחרת - - -

היו"ר מיכאל איתן

אתם טועים. את טועה בדבר אחד. אני משאיר את הוורסיה הזאת, ואני מציע את הוורסיה השנייה, ונחליט פעם אחרת. לא היום. הדיון עכשיו העלה. יש לנו שתי ורסיות.

יפה זילברשץ

הערה כללית רק בהקשר הזה. אני חושבת שהיא צריכה אולי להיות מנחה. השתדלנו מאוד בוועדת נאמן, על-פי הצעה שהגיש משרד המשפטים, כן לנסות להיצמד למונחים קיימים ומוכרים במובן הזה. אני לא אומרת שלא צריך לעשות הבהרות. אבל כשהדברים הם מאוד מאוד ברורים, בואו לא נעשה יותר מדי מהפכות, שמא ניפול. זה היה די מוטו. לכן המלים "בנות פועל תחיקתי" יש להן באמת משמעות מאוד ברורה לכל מי שסיים שנה א' במשפט חוקתי.

הלוגיקה צריכה להיות אחרת: זאת אומרת, שזה צריך להיות מובן לכל אדם ברחוב, זאת אומרת במובן הזה - אז לא.

היו"ר מיכאל איתן

נשאיר את זה. את הוויכוח הזה עוד נקיים. יהיו לנו שני נוסחים. ונחליט.

עכשיו אני אקרא את המהות:

"התקנות תקנות: 14 (א) חוק יכול שיסמיך את הממשלה, חבר הממשלה, רשות מרשויות השלטון או נושא משרה או ממלא תפקיד בהם, להתקין תקנות לביצוע החוק או לעניין אחר שנקבע בהסמכה".

איל זנדברג

אפשר להעיר הערות לפני שנקבל התייחסויות? סעיף 14(ב) שנחקק הוא סעיף נפרד. סעיף 14(א) הוא סעיף ההסמכה, שאומר את מי בעצם אפשר להסמיך להתקין תקנות. אני מבקש התייחסויות, כי לדעתי יש כאן איזו בעיה עם רשימת הגופים או נושאי המשרה שאליהם מתייחסים. המציאות היא מאוד מאוד מגוונת. לכאורה היה אפשר לוותר על הסעיף ולומר שיסמיכו את מי שרוצים להסמיך. אני חושב שזו תהיה טעות. זה בעצם הלב, שהכנסת מעבירה סמכות חקיקה שנתונה לה מכוח החוקה, וצריך לדעת למי היא מעבירה את זה. אנחנו לא רוצים שכל אדם יוכל להתקין.

והנוסח הזה כפי שאני רואה כאן, לא ברור. תאגידים סטטוטוריים - האם הם רשות מרשויות השלטון?

אברהם בורג

חברת חשמל, נגיד?

איל זנדברג

המועצה להשכלה גבוהה.

אברהם בורג

שהיום מותר לה לעשות את הכללים?

איל זנדברג

כן. ודאי. יש כללים, יש כל מיני תקנות, ויש עוד רבים כאלה. רשות הנמלים, כל הרשויות האלה.

קריאה

הם רשות. רשות השידור.

אברהם בורג

את מי אתה לא כולל פה?

איל זנדברג

השאלה אם המועצה להשכלה גבוהה היא רשות מרשויות השלטון. שאלה פרשנית. נשאלתי מי יכול לא להיות כלול פה.

בעיה נוספת, לא בעיה אבל שאלה.

היו"ר מיכאל איתן

למה לשכת עורכי-הדין היא לא רשות מרשויות השלטון? לדעתי היא כן. כי היא פועלת מכוח החוק, והיא בהחלט חלק מרשויות השלטון.

אמנון רייכמן

למה שלא נקבע - מי שממלא תפקיד ציבורי על-פי דין.

איל זנדברג

כי זה רחב מאוד. גזבר, מבקר פנימי של העירייה הוא ממלא תפקיד על-פי דין. אני מציג את השאלות ואתם תוקפים את עצם הצגת השאלות. זו שאלה שצריך לדון בה. למי צריך לתת את הכוח. אני מדגיש שזה כוח חקיקה שהכנסת בעצם מתפרקת ממנו. זו נקודה רגישה, וצריך לדעת למי נותנים את זה. כשמקובל שהכוח הזה לא יורד יותר מדי למטה במדרג האדמיניסטרטיבי, בוא נאמר כך, והרשימה פה צריכה לכלול. אני הצגתי את השאלות.

הלל סומר

הוא הרי לא יורד יותר נמוך ממה שהכנסת יורדת. בהחלטה אינדיבידואלית. תבוא הכנסת ותאמר שהיא רוצה לתת לגזבר העירייה סמכות כלשהי. אז הכנסת תחליט את זה.

איל זנדברג

היא לא אמורה להיות בעלת חירות לעשות את זה. התפיסה של שלטון חוק כמו שאנחנו יודעים, לא רק במובן הפורמלי, אלא גם במובן המהותי, מחייבת שסמכות החקיקה המהותית, הראשונית, תישאר ברובה בידי הכנסת, והיא לא תוכל לפזר אותה לכל מי שהיא רוצה. התפיסה אפשרית בעיני, והיא סותרת את היכולת הבסיסית.

חיים אורון

אם הסעיף בחוקה הוא סעיף כולל שנותן לכנסת סמכות, ואין מה לעשות, הכנסת לדורותיה, ופה באמת מדובר על הכנסת לדורותיה, היא תחליט. יכול להיות שיהיו עידנים שהכנסת תחליט לא לתת כי יש השתוללות ברשויות מקומיות, ויכול להיות שרשויות מקומיות לא, אבל לשכת עורכי-הדין כן. אם בחוקה זה נעול כל כך, מה היתרון? הרי ברור לגמרי שזה לא יכול להיות אלא באמצעות חוק של הכנסת. לפי דעתי, האיזון הנכון פה הוא סעיף ההסמכה לכנסת, ואז הייתי עושה את הנוסח פה פתוח ככל האפשר, והכנסת תחליט מה היא עושה.

כי אחרת, מה יקרה פה? אנחנו גם לא יכולים לצפות פני עתיד עד כדי כך. יש איזה תהליך מאוד ביזורי בארץ. מגמה כזאת. נניח מינהלי חינוך. אז יגידו: לעירייה אסור, אבל למינהל חינוך יהיה מותר. הרי לפי דברת, מינהלי החינוך מקבלים המון סמכויות.

קריאה

לא להתקין תקנות כמובן.

חיים זנדברג

מי אמר לך? החוק יחליט. פה אני דווקא לא בעד להגביל את הכנסת.

צבי כהנא

מה זה "לעניין אחר שנקבע בהסמכה"? אם זה לא קשור לחוק - - -

דלית דרור

כי לא כל התקנות הן תקנות ביצוע. תקנות contra legem.

צבי כהנא

אז שיהיה כתוב "לביצוע החוק" או למשהו אחר לביצוע החוק. "לעניין אחר" - זה רחב מדי.

היו"ר מיכאל איתן

מה ההבדל בין משהו אחר לבין "לעניין אחר"?

צבי כהנא

להתקין תקנות לביצוע החוק - כלומר, אלה התקנות שקשורות ישירות לחוק, או "לעניין אחר" שנקבע בהסמכה. כלומר, יכול חוק x להסמיך מישהו למשל לעשות משהו מכוח חוק y או מכוח חוקים אחרים.

יפה זילברשץ

אני רוצה להסביר מאין הבעיה. הבעיה בכל העניין הזה של ההסמכה היא עוד לפני העניין של למי אנחנו מסמיכים. כי תמיד יש שאלת עומק על מה אנחנו מסמיכים. העיקרון התיאורטי העומד מאחורי המערך הנורמטיבי שבין הכנסת לממשלה הוא מה שברק או קלינגהופר המנוח עוד כינו: כלל ההסדרים הראשוניים. והוא בא ואומר: ברמת העיקרון, הדברים החשובים מן הראוי שייקבעו על-ידי הכנסת, והדברים הפחות חשובים יכולים להיקבע גם על-ידי הרשות המבצעת. בפועל אנחנו יודעים, וברק עוד כתב על זה במאמר שכתב בשנות ה-60, ואחר כך הכניס את זה גם לבג"ץ על פרשת גיוס בחורי הישיבות, שהדברים האלה לא יכולים לעבוד בפועל. הדיכוטומיה הזאת, החשוב - לכנסת והפחות חשוב - לממשלה, לא יכול לעבוד בשטח, כיוון שטבעם של החיים, המקצועיות, המקצוענות וכו', גוררים תמיד את הדברים למטה.

עכשיו, כשאנחנו בונים את המסגרת הנורמטיבית, אנחנו צריכים להיות ערים לבעייתיות הזאת. הבעייתיות היא לא רק למי אני נותן, אלא העניין הוא, כשהכנסת מורידה כלפי מטה סמכויות של יצירת נורמות שמחייבות את כלל האזרחים במדינה, היא בעצמם עושה כאן איזה אקט שהוא במהותו לא קונסטיטוציוני. הוא פרגמטי.

לכן, מה שחשוב בנוסח הוא להבין, וזה אולי מה שאיל מנסה להגיד, שאנחנו צריכים מאוד להיזהר בשאלה למי, כי אנחנו בסך הכול גם מורידים כאן - בגלל הפרגמטיות שאנחנו לא יכולים להשאיר את כל העבודה לכנסת, לא מבחינת זמן ולא מבחינת מקצועיות - אנחנו מורידים הרבה דברים למטה.

היו"ר מיכאל איתן

אבל, מה שחבר הכנסת אורון אמר, נשמע יותר - הרי בסך הכול ההסמכה בסוף היא של הכנסת, על-פי החלטתה. הוא אומר: למה אנחנו צריכים לכבול היום, בחוקה, שאנחנו רוצים גם להקשות על שינויה, את הגמישות של הכנסת. שתחליט. הרי ישבו פה אנשים. זה לא כל כך הגיוני שהכנסת כל כך מהר תוותר על סמכויות. הטבע הוא הפוך.

יפה זילברשץ

כי צריך להנחות. כי החוקה מתברר שלא. מתברר בפועל שלא. אני יכולה לתת לך הרצאה שלמה על דברים שהם כל כך מהותיים שהיו צריכים להיקבע על-ידי הכנסת, והם נקבעים על-ידי כל מיני גופים ברשות המבצעת. וזה מאוד מאוד בעייתי. תפקידה של חוקה הוא בדיוק מה שאנחנו עושים. אנחנו יושבים כרגע כדי לבוא ולהנחות גם את הרשות המחוקקת מה לעשות. זה הרעיון של חוקה. ולדעתי, כן צריך להיות איזה מסר מאוד ברור, שלא כל דבר יש בסמכות הכנסת להוריד למטה, אלא צריכה להיות איזו מסגרת.

חיים אורון

אם אתם רוצים את זה, תעשו דבר לגמרי אחר. מה שכתוב ב(א) וב(ב), זה מי כן ומי לא. אפשר להעביר דבר נורא חשוב לשר, ואתם תגידו: אל תעבירו את זה לשר. תחליטו בעצמכם. מה שאתם אומרים פה: אני יכול מחר להגיד לשר לחוקק את שיעורי מס הכנסה. נגיד. אז לכן תנסחו נוסח שיענה למה שאת אומרת, ולא מה שכתוב פה.

יפה זילברשץ

אז לכן אני חוזרת להערה שלו. כי מה שכתוב כאן - תשימו לב: "להתקין תקנות לביצוע החוק או לעניין אחר שנקבע בהסמכה". מה שמסתתר בעצם זה מה שאמרתי כרגע. שבעצם ההסמכה של הכנסת יכולה להיות בשתי רמות. היא יכולה להיות לביצוע - שזו ההסמכה הפרטנית, הלגיטימית, הנכונה, ברמה האידיאלית הצרופה, או לעניין אחר שנקבע בהסמכה - המשמעות היא שאני אפילו מוריד לממשלה גם את הדברים העקרוניים.

קריאה

אז זה לא בסדר.

דלית דרור

תהיו ערים למשמעות, שאם כותבים את זה, יכול להיות שזה ראוי, אבל ראשית ראוי להגדיר מהו ההסדר הראשוני, שזה לא כאן. וב', שאתם מאפשרים בזה לפסול חוקים שמסמיכים את הרשות המבצעת להתקין. יהיו פסילות סיטוניות אם אנחנו נכתוב דבר כזה. אז תביאו את זה בחשבון. אם זה מה שאתם רוצים, לפסול את חוק שירות ביטחון... צריך להביא את זה בחשבון, ולברר האם באמת זה מה שהכנסת רוצה.

איל זנדברג

בפרקטיקה או במציאות יהיו הרבה חוקים שבהם הכנסת, אף שאתה טוען שזה לא קורה הרבה, כן התפרקה מסמכויותיה. חוק פיקוח על מצרכים ושירותים, לדוגמה. הסדרים כלכליים נרחבים. הכנסת אמרה בתחומים האלה, שאלו הסדרים ראשוניים, הם קובעים זכויות, רגולציות. הכנסת אמרה: הרשות המבצעת תקבע צווים, והצווים שלה עד היום מסדירים תחומים נרחבים מאוד.

אפילו עם אישור הכנסת - זה עדיין לא הליך חקיקה. הדבר גם זכה לביקורת שיפוטית, אבל זה לא הרבותא. הכנסת, מסתבר, כן מתפרקת מסמכויותיה.

אם אפשר, אעיר עוד הערה, גם פרופסור קלינגהופר, שיפה הזכירה כאן, אמר עוד דבר שכולנו ידענו וקראנו: הוא חוזר לקלזן ומסביר מהם הסדרים משניים. חזרתי לקרוא את הדברים כדי שלא יהיה ספק, והוא אומר בעצמו: ההבחנה קשה מנשוא. אי-אפשר מראש להגדיר את זה, ואי-אפשר לנסח מראש, כי זה תלוי בהקשר. לפעמים מדובר על מתן זכות, לפעמים דבר שהוא פומפוזי בעצם מתמלא בתקנות, ולכן אני חושב, לא כתובה פה הגבלה, אבל הנקודה בוודאי מפריעה.

חיים אורון

מה שאתה בעצם אומר לנו: חברי הכנסת, תיזהרו יותר כשאתם מתקינים תקנות, אל תשאירו לשר סמכויות, אלא תבקשו לאשר אותן בכנסת. בשביל זה לא צריך את החוקה.

איל זנדברג

לא רק. ותראו גם מה אתם מעבירים.

חיים אורון

בסדר. אני חוזר לעניין של החוקה. אנחנו כל הזמן מתבלבלים בין הפרקטיקה לבין החוקה. יכול להיות שהכנסת לא מתפקדת נכון והיא נתנה סמכויות להוציא צווים למשוגעים. אבל בשביל זה לא צריך בחוקה סעיף. מספיק לכתוב שהצו הזה או התקנה הזאת חייבים לבוא לאישור הכנסת או לאישור ועדה של הכנסת, וכך לקיים את הבקרה.

השאלה אם, עוד הפעם, צריך ליצור בחוקה מסגרת.

היו"ר מיכאל איתן

אתה צודק, אתה צודק במאה אחוז. לא רק זה. אלא יש לי הרושם שכל מה שאתם אומרים עכשיו, אם אנחנו נשנה, אז יהיו ביקורות אחר כך על ההסדר החדש, לא פחות ממה שיש היום. אם אנחנו נקבע היום, נכתיב לכנסת שהיא חייבת, נגיד, לשמור לעצמה את חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים - -

חיים אורון

על מחירים.

היו"ר מיכאל איתן

- - ויהיה כאן ניסוח כלשהו, אז אחר כך נראה מה יקרה. יבואו ויגידו לנו: מה, השתגעתם? אתם צריכים ללכת בדיוק הפוך. והכלל שיקבעו כאן יפגע בכל מיני חוקים אחרים, שבהם הכנסת תמצא את עצמה בסוף מתעסקת בדברים שאין לה כוח להתעסק בהם ואין לה מומחיות לזה. כלום.

אברהם בורג

בהנחה שנגיע לאבחנת יפה, מה ראשוני ומה משני באמת, יש עוד שני נושאים שכדאי לתת עליהם את הדעת בהקשר הזה, אם מסדרים תקנות. אחד, הכנסת היא חותמת גומי לרבות מן התקנות. בהרבה מאוד מהמקרים שאומרים לגביהם: באישור הכנסת וכו' וכו', אתה לא יודע בכלל מה בא לוועדות. זה עובר ככה, אגב אורחה, פה לפעמים, עובר לנו בשולי הדברים. יש ביקורת גדולה מאוד של השופט ברק על הנושא הזה, על חוסר התפקוד של הכנסת כמפקחת על תקנות המשנה. זה דבר שצריך לתת עליו את הדעת.

דבר שני, מכיוון שעל-פי ההגדרה הראשונית של 14(א) אתה excluding כל מיני אנשים שהיום יכולים לעשות דברים - צריך למצוא להם תחליף. אם אמרת, נגיד, רשות מסוימת, שעד היום יכלה לתקן תקנות, ופתאום היא לא תוכל על-פי ההגדרה הזאת, מכוח מה היא תפעל? מי ימלא את מקומה? זה מה ששאלתי את איל קודם.

איל זנדברג

זה ניסוח שצריך להתאים אותו בעצם.

אברהם בורג

יש אנשים שהיום מסוגלים לפעול.

היו"ר מיכאל איתן

לפי 14(א), יש איזו רשות שלא תוכל לפעול?

אברהם בורג

שאלתי את איל קודם מי נשאר בחוץ. אז הוא אמר לי דוגמה, נגיד, לצורך העניין, לא בדקנו - המועצה להשכלה גבוהה. אני אומר שאם מישהו יוצא החוצה בעקבות ההגדרה החדשה - הוא טוען שכן, שמי שיוצא החוצה - צריך לתת לו פתרון.

היו"ר מיכאל איתן

אני מקווה שהוא לא שינה את דעתו.

חיים אורון

לא שיניתי את דעתי. אני רוצה לתת לכנסת, בחקיקה קונקרטית, להחליט אם היא מעבירה את זה לרשות הנמלים, למנהל נמל אשדוד, ולא לקבוע בחוקה. זה לא יחזיק מעמד.

אמנון רייכמן

יש לנו בלבול. אני חושב שהצעת החוק הזאת מצמצמת, או יכול להיות שהיא מצמצמת לשאלה למי מעבירים, בלי שהיא נוגעת בכלל בשאלה מה מעבירים, וזה צריך להיות הפוך. צריך להגיד שהכנסת יכולה להסמיך כל מי שממלא תפקיד ציבורי על-פי דין. לא להגביל את הכנסת למי להעביר. היא יכולה להעביר לכל ממלא תפקיד ציבורי על-פי דין. מה שכן צריך לכתוב, זה משהו לגבי מה שהכנסת יכולה להעביר.

קריאה

לא מה היא יכולה. מה היא לא יכולה להעביר.

אמנון רייכמן

מה היא לא יכולה להעביר. זה קורה גם בפועל. כי כשבג"ץ פסל את הסדר בחורי הישיבות, הוא אמר בעצם לשר הביטחון: אדוני הנכבד, אין לך סמכות להסדיר את זה. מה שיקרה, שלא תהיה פסילה של החקיקה הראשית.

היו"ר מיכאל איתן

אני לא רוצה עכשיו לקבוע את זה.

אמנון רייכמן

בכל מקרה, זה עניין של פרשנות. אני מציע להשתמש בביטוי: הסדרים ראשוניים, משום שהביטוי הזה זכה מספיק לפרשנות בפסיקה. עמיתי הנכבדים, בכל מקרה אין מנוס מהביקורת השיפוטית שתופעל, והיא תופעל, ובית-המשפט יגיד לך: אדוני, זה הסדר ראשוני, אתה לא מוסמך להעביר אותו. הוא עשה את זה, והוא ימשיך לעשות את זה. קלינגהופר כתב על זה, ברק כתב על זה, יש לנו פסיקה בעניין הזה.

היו"ר מיכאל איתן

בכל מלה שלא תכתוב כאן, לא תימנע מהעובדה. גם בלי שיהיה כתוב הסדר ראשוני, המנגנון הזה יפעל.

אמנון רייכמן

אני חושב שאם אנחנו מודעים לזה שהמנגנון של הסדר ראשוני פועל, למה לא לכתוב את המנגנון של הסדר ראשוני, כי זה הדבר שראוי לעשות מבחינה נורמטיבית, שהכנסת לא תקבע דבר כזה. אני סתם נותן דוגמה קיצונית.

היו"ר מיכאל איתן

אני לא רוצה להגביל את הכנסת. אני הולך בגישה של חבר הכנסת אורון. כמה שפחות להגביל את הכנסת, זה יהיה יותר בריא, כאשר ממילא בכל אקט חקיקתי הכנסת תצטרך לקבוע, להחליט, וגם זה יהיה בביקורת שיפוטית, אם זה עומד בתנאי החוקה ובעקרונות החוקה הכלליים - כן או לא.

איל זנדברג

בתחום הכלכלי, הכנסת העבירה חקיקה שלמה.

היו"ר מיכאל איתן

איל, עם כל הכבוד למלה "כנסת", אני יושב כאן, בחוק למימון טרור בממוצע של 1.2 חברי כנסת לישיבה, עשר ישיבות. ואם לא אני, אני חושב שאם היה כאן יושב-ראש אחר, אני מעריך שהיו שלוש או ארבע ישיבות. וזה חוק שהכין אותו משרד המשפטים, שנוגע לזכויות בסיסיות מאוד הקשורות לעקרונות המשפט הפלילי. וזה נראה כאילו אנחנו מאשרים צו בעצם. מה אנחנו עושים? וזו חקיקה ראשית, הסדר ראשוני, לא יודע מה שלא תקראו לזה. על-חוקתי, קונסטיטוציוני, זכויות הפרט, הכול יש שם. אז הכנסת לא תיתן.

יש לי עכשיו עוד 12 חוקים שמחכים, ו-18 הצעות חוק פרטיות. ועכשיו ועדת אור, וכל מיני נושאים שכל אחד יותר גדול מהשני. אומר לי השר לפיד, שעכשיו הוא מביא לי לוועדה גם את הקוד האזרחי. אז אני אומר לו: לפיד, אתה הרי יודע שזה לא רציני. אתה יודע שאנחנו לא מסוגלים. אתה הבאת לי את ועדת אור, שעוד לא התחלנו לדון בזה, יש לנו 10, 12 חוקים כבדים ששמת לנו, הצעות חוק פרטיות, יש עוד ענייני דיומא והכול. הוא אומר לי: אין בעיה. תקים ועדת משנה. אמרתי לו: מה זאת אומרת ועדת משנה? הקוד האזרחי, הם ישבו כמה חודשים ויעבירו. באמת אחרי שבוע הופיע אצלי חבר הכנסת רשף חן, משום-מה הוא הופיע, ואמר לי: שמעתי שיש קוד אזרחי, אולי אני יכול להיות ועדת משנה? אמרתי לו: תשמע, חבר הכנסת רשף חן, נתתי לך לטפל רק בחוק החברות. אתה יושב כבר, ברוך השם - עושה עבודה טובה - 11 ישיבות. תגמור את חוק החברות, אחר כך נדבר על הקוד האזרחי. הוא הלך למסיבת עיתונאים, הוא כבר הודיע שיש קוד אזרחי, עכשיו הכנסת היא חותמת גומי. הכנסת, מי מתייחס לכנסת, מה כנסת?

אז אני אומר כך: בואו נהיה גמישים וריאליים. אני בעדך. אני אומר: בואו נהיה גמישים. מאחורי כל המלים הגדולות, בסוף מישהו צריך לעבוד, מישהו צריך לעשות את כל העבודות האלה. ואנחנו מכירים את המציאות. אתם רוצים חוקה, תשאירו גמישות. תשתדלו שתהיה כמה שיותר גמישה.

אמנון רייכמן

נניח שבגלל הלחץ הזה יושב לא מישהו כמוך, יושב מישהו אחר, והוא אומר: או. קיי. אני מקבל חוק שאומר: אני מסמיך את משרד המשפטים להעביר לי את הקוד האזרחי, כי אין לי. אני מסמיך אותם. על כל ה-900 סעיפים.

היו"ר מיכאל איתן

אני מעדיף שזה יהיה בהודעה, שקוף לעיני הציבור, מה שהוא יגיד. טוב, בסדר, ישים את זה פה, ישכב פה שלושה חודשים, יביא את חבר הכנסת רשף חן, לא אותו, מישהו אחר. השר יגיד: אני רוצה להראות איזה הישג, משהו שעשיתי בתקופת כהונתי. תעשה טובה, תקים עדת משנה, תעבור. הוא ייקח, ישים את זה באיזה מקום, וזה יעבור ככה.

חיים אורון:

פה התגלגלה איזו הצעה שנבלעה בוויכוח. אני נשאר בעמדתי, שאומרת שהכנסת צריכה להחליט מה היא מעבירה ולמי. אבל, במקום הנוסח שמופיע פה, צריך נוסח אחר לגמרי, שאומר מה אין בסמכות הכנסת להעביר. אני בעד לעשות את זה בדרך השלילה. למשל, אין בסמכותה - אני לא יודע איך ננסח את זה פה - לקחת את הקוד האזרחי, והכנסת מעבירה את הקוד האזרחי, והשר יתקין תקנות. את זה היא לא יכולה לעשות. איך זה יהיה כתוב פה, במקום מה שמופיע כאן עכשיו בפירוט רב למי להעביר - אם אתם לא יודעים לכתוב את זה, ואם אי-אפשר לכתוב לא את זה ולא את זה ולא את זה, תצמצמו את הכתיבה, ויהיה כתוב - אנחנו בכל מקרה עכשיו בחוקה תחת הכותרת - לא תקנות אלא חקיקת משנה - ואז ייאמר שהחוק יכול להסמיך, ולא הפירוט שמופיע פה, מ"תפקיד ציבורי על-פי דין" - מה שכתוב בהמשך. ואז העניין הזה נשאר פתוח.

אין מה לעשות. אם לא מסוגלים לנסח, להערים מכשולים שבעצם אתה בחוקה תמנע מוועדת כספים לאשר את חוק השמן, וירוצו לבג"ץ עשר פעמים על הפיקוח על השמן - גם את זה אני לא רוצה. לא. כי ככה זה ייראה בסוף בחיים, מה שאנחנו הולכים לעשות פה. אז לכן, אם אין שום אפשרות להציע נוסח סביר, שאומר מה אסור להעביר, נדון בו. אם אין אפשרות להציע נוסח סביר כזה, אני בעד לעשות את זה די רזה פה, ולהשאיר את זה כסמכויות רחבות.

צבי כהנא

יש לי הערה ניסוחית ותמיכה בעמדת היושב-ראש. ההערה הניסוחית היא, שאני חושב שאפשר לעשות את זה באופן קצת יותר אלגנטי באמצעות המונח של חקיקת משנה. פשוט, בסעיף הראשון כותבים "חקיקת משנה נועדה..." פה צריך שלוש מלים, ואז המשך הסעיף לגבי מה שאמרנו בהגדרה. המונח "משנה" מניח ניגוד של ראשוני. זה אחד.

מבחינה עניינית, פרקטית, אם הדאגה היא החשש שאם חברי הכנסת יראו עוד הגבלות, הם לא יעבירו את זה, אז אני מסכים - - -

חיים אורון

לא כי חברי הכנסת לא יעבירו את זה, אלא כי זה לא טוב. לא טוב שאני לא אוכל להעביר לגזבר עירייה תקנות, כי פה לא יהיה כתוב גזבר עירייה. אם אני אחליט בחוק שאת זה גזבר עירייה יכול לעשות, בשיקול דעת, לגופו של עניין - - -

צבי כהנא

בעניין הזה מה שאני אומר הוא, ששוב, אם הרצון הוא לשמור על חוקה רזה וכו', לפי דעתי גם אם לא יכתבו שום דבר על זה בחוקה, זה המצב המשפטי. זאת אומרת, בית-המשפט, או מכוח עקרונות כלליים של פרשנות חוקה, או כיוון שחלק מהחקיקה הזאת פוגעת בזכויות האדם ושם מדובר בפסקת ההגבלה שהפגיעה תהיה בחוק, אז בית-המשפט בין כך ובין כך יפרש את זה כהסדרים משניים בלבד. ככה שאין הכרח לכתוב את זה במפורש.

הערה שלישית, לא יודע אם הגענו ל-14(ב) - אז זהו.

יפה זילברשץ

אני רוצה רגע להוציא אותנו למקום אחר, כדי שנוכל לחזור למקום הזה. בוא ניקח את חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. הסעיף המרכזי, סעיף 8 הידוע - אין פוגעים בזכויות, אנחנו מכירים את התכלית הראויה ואת המידתיות. אבל מה אומר סעיף 8? אין פוגעים בזכויות שלפי חוק-יסוד זה אלא בחוק. זאת אומרת, העיקרון היסודי, כשעשו את החוק ב-92' היה, שבזכויות האדם פוגע רק המחוקק ולא השלטון.

מתברר שזאת גזירה שאין הציבור יכול לעמוד בה. וב-94', כשקיבלו את חוק-יסוד: חופש העיסוק והיה כל הבלגן, תיקנו גם את חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו בסעיף 8, ושים לב לנוסח האומר היום: "אין פוגעים בזכויות אלא בחוק או לפי חוק מכוח הסמכה מפורשת זו". אני חושבת שזה במידה רבה קשור בעצם למה שאנחנו מדברים עליו כרגע.

זאת אומרת, אני בעצם שואל, אבל אני מכיר בעובדה. ואז המלים "הסמכה מפורשת" הן דבר מאוד מהותי להסביר שגם כשהכנסת תבוא בצורה מאוד רצונית להעביר למחוקק המשנה, בצורה מפורשת, גם דברים ראשוניים ועקרוניים - זה אפשרי. הראיה, אפילו בנושא של זכויות אדם, שאין ראשוני ממנו, קבענו בחוקה את העיקרון הזה.

עכשיו, בוא נחזור ונראה האם הדבר הזה מתבטא גם בסעיף הזה שלנו. ותראה מה אומר הסיפא: "חוק יכול שיסמיך...." עד פה נקבל או לא נקבל בנוסח זה או אחר, או שנלך למחוקק עתידי או שנשאיר את זה, כמו שאמר איל, זה עוד יהיה. אבל, בוא נחזור לדברים שאני העליתי לגבי: "להתקין תקנות לביצוע חוק" - שזה הקלאסיקה, זה בסדר גמור. את הרשות המבצעת - תבצעי, וזה בסדר. "או לעניין אחר שנקבע בהסמכה" - זאת אומרת, או זה או לפי חוק מכוח הסמכה מפורשת בו. זאת אומרת, זה מותיר באמת את כל מה שאנחנו מדברים עליו, למחוקק לבוא ולהגיד למחוקק המשנה: נכון, עקרונית אולי אני הייתי צריך לעשות את זה, אבל אני מסמיך אותך מכוח כוחי לעשות את הדברים. אתה רוצה להוסיף את המלים "שנקבע בהסמכה מפורשת"? שהולכות כאילו לאותה לשון כדי שתהיה האחדה והרעיון יהיה ברור - תוסיף: או שנקבע בהסמכה מפורשת.

אז יש לך הרעיון שזה או תקנות ביצוע, או תקנות שחורגות מתקנות ביצוע, הנכנסות לעניינים יותר עקרוניים, אבל המחוקק במפורש, כמו שאתה אומר, קיבל על עצמו להסמיך.

היו"ר מיכאל איתן

אתה רוצה לומר: או לעניין אחר שנקבע במפורש בהסמכה.

יפה זילברשץ

או בהסמכה מפורשת או במפורש.

היו"ר מיכאל איתן

היתה הסמכה. אבל את רוצה שזה ייאמר במפורש. העניין צריך להיקבע במפורש. לא שההסמכה היא מפורשת.

יפה זילברשץ

לא . העניין צריך להיקבע במפורש.

היו"ר מיכאל איתן

אז: עניין שנקבע במפורש בהסמכה.

יפה זילברשץ

אני חושבת. אני עוד רוצה לראות את זה לעצמי. שאיל יעשה כך או אחרת, אני מוכנה עוד לחשוב על זה. אבל אז זה גם מחבר אותך ברמה העקרונית לדברים.

היו"ר מיכאל איתן

בסדר. יש התנגדות לעניין הזה? העניין הוא רק להוסיף את המלה "במפורש". זו בעצם ההצעה.

איל זנדברג

אני חושב שאם נוסיף את הרעיון של גוף ציבורי על-פי דין, להזכיר לממשלה - - -

יפה זילברשץ

אני פוחדת. בתחושת בטן אני קצת פוחדת. אין עוד היגיון לגמרי צרוף לזה. אבל תחושת הבטן אומרת: לא.

היו"ר מיכאל איתן

זה כל כך רחב, שזה אומר - אפילו עורך-דין פרטי, שעובד שם בתור עורך-דין.

חיים אורון

אם הנוסח הזה מרחיב - אין בעיה. אבל אם הוא לא מרחיב, אני מציע שיהיה רחב.

היו"ר מיכאל איתן

זה רחב יותר מדי. הנוסח הזה. אני אחזור ואחדד את זה. לדעתי, זה כולל גם אנשים פרטיים שבכלל עובדים בחוזה עם הממשלה. למשל, ליאור חורב, שעובד בתור יועץ של שרון כלול פה, כי הוא ממלא תפקיד ברשות מרשויות השלטון.

אמנון רייכמן

מצד אחד זה רחב מדי, מצד שני אני באמת חושב שמה שאיל אמר קודם בעניין לשכת עורכי-הדין, אני לא רואה את לשכת עורכי-הדין כרשות מרשויות השלטון. תהיה על זה פרשנות. אני רואה את הבג"ץ. לשכת עורכי-הדין קובעת כללים.

היו"ר מיכאל איתן

אבל אתה טועה, לדעתי, במושג "רשות מרשויות השלטון". כי רשות מרשויות השלטון היא כל רשות שפועלת על-פי חוק ושהחוק נתן לה סמכויות.

איל זנדברג

לא. זה ביטוי שהמצאנו במיוחד. אני אסביר לרגע את ההיסטוריה הטרום-חקיקתית של זה. בנוסח הקודם, הנוסח שהוכן בוועדה הזאת בשנת 95', 96' היה סעיף קטן לעניין הממשלה: "יסמיך את הממשלה, ראש הממשלה, שר משריה" וסעיף נוסף, שיסמיך גם "רשות או גוף שהוקמו בחוק ונושא משרה או ממלא תפקיד בהם". עכשיו, הנוסח הזה היה רזה מדי. עלה הרעיון שבעצם גם יושב-ראש הכנסת, למשל, מתקין תקנות, לפי חוק משכן הכנסת ורחבתו, והוא לא מופיע כאן, הוא לא גוף שהוקם בחוק. זה לא נאה לומר, שהכנסת היא גוף שהוקם בחוק. ואז נוסף הביטוי "רשות מרשויות השלטון", שלא מופיע בשום מקום אחר.

אז אולי נעשה שילוב, נציע גרסה.

יפה זילברשץ

"רשות מרשויות השלטון" יש לך גם בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. יש לך את המושג.

איל זנדברג

שם זה מושג רחב. כוונת חברי הכנסת ברורה.

חיים אורון

הוראות הרמטכ"ל ואלוף הפיקוד - איפה הן?

איל זנדברג

זו עוד בעיה. יש לי בעיה עם זה.

היו"ר מיכאל איתן

אבל אני לא מבין. עם הרמטכ"ל אין בעיה.

איל זנדברג

למה?

היו"ר מיכאל איתן

הוא נושא משרה. לא?

חיים אורון

זה לא חשוב מה שאתה אומר. תאר לך שמישהו יערער על סמכותו של הרמטכ"ל להוציא הוראות למטכ"ל.

היו"ר מיכאל איתן

אני לא מבין, תסלח לי, חבר הכנסת אורון, כתוב כאן: "חוק יכול שיסמיך את הממשלה" - הצבא זה לא חלק מרשויות השלטון?

איל זנדברג

זו לא רשות.

היו"ר מיכאל איתן

מה אתם מדברים? יש חוק-יסוד: הצבא. אתם מדברים לא לעניין. כתוב כאן "חוק שיסמיך את הממשלה, חבר הממשלה, רשות מרשויות השלטון, או נושא משרה או ממלא תפקיד בהם", אז הרמטכ"ל הוא לא אחד מאלה? מה אתם מדברים?

קריאה

ההסתדרות הרפואית?

היו"ר מיכאל איתן

רבותי, אתם תשבו, תכינו הצעה. לא כדאי להתווכח.

דלית דרור

איזה גרסאות יהיו פה?

היו"ר מיכאל איתן

הגרסה תהיה שיהיה כתוב כאן: "חוק יכול שיסמיך את הממשלה, חבר הממשלה". לגבי "רשות מרשויות השלטון", יכול להיות שתהיה החלפה בוורסיה אחרת. ואחר כך ימשיך הלאה: "או נושא משרה או ממלא תפקיד בהם, להתקין תקנות לביצוע החוק או לעניין אחר שנקבע במפורש בהסמכה".

דלית דרור

זאת אומרת, אין גרסה להרחיב את הגופים, יש גרסה לצמצם את "רשות מרשויות השלטון".

חיים אורון

יש גרסה להרחיב את הגופים ולתת את הסמכות ולהגדיר עד איפה.

דלית דרור

ואתם משאירים את "נושא משרה ...."

איל זנדברג

יתווסף שם "על-פי דין", על-פי הצעת חבר הכנסת איתן, שעל-פי דין זה מצמצם, כדי שלא ייתנו לכל אחד. אנחנו נעשה בדיקה אם ב"רשות מרשויות השלטון", בכל זאת אין פה פתח פרשני רחב מדי או בעייתי מדי, והאם הוא כולל את כל הגופים שהיום בעצם יש להם סמכות התקנה, ונתייחס לזה. נוסיף "במפורש", לפי הצעת פרופ' זילברשץ.

זו שאלה נוספת.

דלית דרור

לפי הגרסה המרחיבה, המבחן הוא "גוף ציבורי על-פי דין", אותו מבחן של סעיף 15 לחוק-יסוד: השפיטה?

איל זנדברג

בעצם, יש גרסה אחת, עם התיקונים שמוצע לעשות. זה מה שאני מבין.

היו"ר מיכאל איתן

אני אומר לכם את האמת: אני אישית נגד שינוי כלשהו. להוסיף את המלה "שנקבע במפורש בהסמכה" ולהשאיר את הכול כמו שזה. זו הגרסה שאני מציע. לא להכניס שום שינוי.

דלית דרור

ובעתיד לשכת עורכי-הדין תרצה לשנות את כלליה, יבוא המתמחה שמחפש תיק ויעתור.

היו"ר מיכאל איתן

אם הוא יעשה את זה, שיעשה. למה לא יעשה את זה היום? למה היא לא עושה את זה היום?

חיים אורון

אני מציע, אם הנוסח הזה הוא באמת רחב מאוד, אין סיבה לתקן אותו. אבל אם הנוסח הזה מצמצם את היכולת של הכנסת להסמיך - בואו נזכור. בכל מקרה, הכנסת היא שתסמיך גוף מסוים. הוא לא נובע מפה. מפה לא נובע שליאור חורב יכול. מפה נובע אם כן או לא אתה יכול בחוק להסמיך אותו. אם המחוקק הוא כל כך מטומטם, אז שום חוקה לא תעזור ממילא. אבל, בואו לא נגיד סתם.

מתוך המחשבה, שאני אחזור עליה כל הזמן - הגישה שלי היא שאני לא בעד חוקה שמנה, במובן הזה שאנחנו היום נחליט איך בדיוק תיראה המערכת השלטונית בעוד 50 שנה, ובשביל להחליט שאז יהיה ראש מינהל אזורי לביוב, ואני לא יודע איפה הוא נופל פה, ואז יצטרכו לעשות שינויים בחוקה, כדי לתת לו להוציא תקנות ביוב. זאת הגישה שלי. אם זה מחובר פה - אין לי בעיה. זו גם דעתך, כך אני חושב, חבר הכנסת איתן. בסדר. אם זה מכסה - אז אין בעיה. אם זה לא מכסה - תרחיב.

קריאה

זאת אומרת, שתהיה גרסה של "רשות הפועלת על-פי דין"?

איל זנדברג

לגבי הביטוי "נושא משרה או ממלא תפקיד על-פי דין".

אתי לבני

מה זה נותן ומה זה גורע?

איל זנדברג

אם מדובר באדם שהתפקיד שלו מוגדר בחוק או מכוח חוק, והוא ממלא תפקיד ציבורי, לא כך סתם, הוא לא אדם שיש לו קשר חוזי עם הרשות השלטונית מחוץ למבנה של המינהל הציבורי, מבחינת המחויבות שלו, מבחינת האתיקה - לא נאפשר לו להתקין תקנות, כשהתקנת תקנות היא בעצם פעולה חקיקתית. אם הוא חלק מתוך המערך, אם הוא מונה או הוא פועל על-פי דין, היינו, מלכתחילה הסמכות שהוא פועל מכוחה נובעת מהכנסת, יש אפשרות לכנסת גם לתת לו סמכות, לאצול לו , אפשר לומר, סמכות של חקיקת משנה.

היו"ר מיכאל איתן

תראו, הכול נראה לי כך כל תיאורטי. בואו נחשוב על החיים. נגיד שבמשרד המדע יש אגף לחינוך למדע בקרב הנוער. ונגיד לרגע אחד שהם שכרו עורך-דין חיצוני, שנותן להם שירותי ייעוץ. ונגיד לעוד רגע אחד שהם מבקשים שהעורך-דין הזה יתקין תקנות. אז העורך-דין הזה אסור יהיה לו להתקין תקנות. אבל למגישת תה יהיה מותר. אז היא תיקח ממנו את התקנות.

איל זנדברג

אבל היא לא ממלאה תפקיד על-פי דין.

היו"ר מיכאל איתן

היא מחלקת תה על-פי דין. מה היא עושה?

איל זנדברג

אם יהיה חוק שמסמיך אותה לחלק תה, זה יכול להיות.

היו"ר מיכאל איתן

היא עובדת וממלאת תפקיד בממשלה. היא ממלאת תפקיד.

יעקב שפירא

המחוקק יחוקק את זה. הוא יחוקק שהמחלקת תה - - -

היו"ר מיכאל איתן

זה בדיוק מה שיקרה. אתה לא הבנת אותי. בדיוק זה מה שיקרה. המחוקק יגיד: אני רוצה לתת לה אפשרות לבצע את הפעילות. אז יגידו: אתה לא יכול ללכת למשרד עורכי-דין. תכתוב "המחלקת תה", כי את זה אתה יכול.

יעקב שפירא

והוא יכתוב?

היו"ר מיכאל איתן

אין לו ברירה. הגבילו אותו.

חיים אורון

הוא נמצא שם. הוא יגיד: השר התקין תקנות. אתה הלכת לכיוון לא נכון. השאלה שמטרידה היתה דוגמאות כמו רשות הנמלים, וכמו מינהלת ביוב, וכמו לשכת עורכי-הדין, כמו, אני לא יודע, מחר אולי ההסתדרות הרפואית, אני לא יכול לחשוב על מי. לכן תשאיר את זה פתוח.

היו"ר מיכאל איתן

אני מדבר על ממלא תפקיד. בשבילי היא ממלאת תפקיד. אז שיישאר גם "ממלא תפקיד". למה אני צריך להגביל? בואו נגמור רק את הסעיף הזה.

14 (ב) "מי שהוסמך להתקין תקנות רשאי לקבוע בהן, כי דינו של המפר הוראה מהוראותיהן הוא קנס שלא יעלה על הסכום שנקבע לכך בחוק, ורשאי הוא, אם הוסמך לכך במפורש בחוק, לקבוע בהן עונש מאסר שלא יעלה על שישה חדשים".

יפה זילברשץ

הכול הסמכה מפורשת.

היו"ר מיכאל איתן

יש איזו הערה?

איל זנדברג

הסעיף כאן הוא גם מסמיך וגם מגביל. הוא מסמיך, כי הוא רומז שמחוקק המשנה רשאי בכלל לקבוע ענישה פלילית, דבר שאילולא היה כתוב כאן, אני חושב שאפשר היה להעלות לגביו ספק, חוזר על ההסדרים הראשוניים שפרופסור זילברשץ הזכירה, אבל אומר: הוא מוסמך לעשות כן, אבל מגבילים את כוחה של הכנסת להסמיך את מחוקק המשנה לקבוע עונשים ברמות מסוימות. לגבי קנס - לא קובעים פה את השיעור, ולגבי עונש מאסר, שהוא עונש חמור יותר - מגבילים את ההגבלה לשישה חודשים. אני אציין שההסדר קיים היום בחוק העונשין בסעיף 2(א), שקובע, אומנם לא באופן מדויק, הגבלה דומה.

בעצם לא מדובר פה על פיקוח של הכנסת, יש סעיף נפרד שנגיע אליו. אנחנו מדברים פה רק על ההסמכה.

עכשיו צריך להחליט מה מידת ההגבלה שרוצים. אחת, גישה מאוד מרחיבה - נדמה לי שהיא לא תהיה גישה נכונה - לא לקבוע הוראה כלשהי. ואז עדיין ניתן יהיה לקבוע את זה כפי שזה היום בחוק העונשין. משמעות הדבר, שככלל יפעלו לפי חוק העונשין, אלא שברצותה תוכל הכנסת בחוק מסוים להסמיך את מחוקק המשנה לקבוע עונש חמור יותר, יהיה חוק מול חוק. זו אפשרות אחת.

אפשרות שנייה, לעשות הבחנות שבעצם קבועות כאן, בין קנס למאסר, ואפשר לדבר גם רק על ענישה שאי-אפשר להעביר למחוקק המשנה. ואני אזכיר רק הערה אחרונה, כי זה גם נושא שאפשר להתבלבל בו, כמעט כמו ב"בת פועל תחיקתי", אבל הוא יותר מבלבל. צריך להבדיל בין שני מצבים. במצב אחד, אומר המחוקק: העובר על הוראות חוק זה והתקנות לפיו, קרי, צ'ק פתוח, דינו שנתיים מאסר. כלומר, הסנקציה קבועה בחוק. העבירות, המעשים האסורים - קבועים בתקנות. המחוקק לא יודע מה ייקבע בתקנות, אבל הוא מייד קובע את העונש מראש. זה מצב אחד.

קריאה

איפה זה קיים?

איל זנדברג

בפקודת התעבורה - זו הדוגמה הכי בולטת. הדוגמה האחרת היא, שהמחוקק הראשי אומר למחוקק המשנה: אתה רשאי להתקין תקנות בעניין, ומחוקק המשנה קובע הן את המעשה האסור והן את הסנקציה.

ברור שכשמחוקק המשנה קובע גם את הסנקציה, אנחנו התרחקנו משיקול הדעת של המחוקק הראשי, בעצם העברנו ליותר הסדרים ראשוניים, ולכן בא הסעיף הזה ואומר: עד כאן. מחוקק המשנה, אתה מוסמך בתקנות לקבוע משהו, קובעים לך גבול מסוים, וגם הכנסת, אפילו אם היא רוצה, לא יכולה להסמיך אותך ליותר מזה. כי אם הנושא הוא בתקנות, סימן שהוא לא הסדר ראשוני, ואם הוא לא הסדר ראשוני, לא ראוי לקבוע לו עונש מעל חצי שנה. זה בערך העניין.

צבי כהנא

מה פתאום מאסר בתקנות בכלל? מה זה?

אם משהו מספיק בשביל לשים בן-אדם בכלא, יתכבד המחוקק ויכתוב את זה בחוק.

דלית דרור

ראשית, הערה על מה שאיל אמר. אני מסכימה לכל הניתוח, אני רק רוצה להבהיר שזה לא שני מצבים, מה שהוא תיאר בסיפא של דבריו, אלא בעצם זה רצף של מצבים. בין המצב הכי קיצוני והלא-ראוי, שאנחנו לא עושים אותו יותר - העובר על חוק זה או תקנה זו מכוחו, דינו - שהוא לא ראוי לא בגלל חומרת הענישה, לא רק בגלל זה, אלא מפני שההתנהגות העבריינית לא מספיק ספציפית, ואנחנו לא עושים את זה יותר. אבל זה קיים בחקיקה הקיימת. בין המצב הזה, שהוא מצב קיצוני אחד, לבין מצב שבו הכול מוגדר בחוק, באמצע יש מצבים שבהם יש פרטי פרטים של דברים שבהחלט מתאימים להתקנה בתקנות ובחקיקת משנה, הם מפרטים יסוד מיסודות העבירה, או שיש שניים או שלושה מיסודות העבירה המפורטים בתקנות. ההתנהגות העבריינית כתובה בחוק, באופן כללי, אבל נוצק בזה תוכן רק כשאתה יודע מה היא חקיקת המשנה.

אז יצא ממש ראוי, כמו תקן, משנים תקן, משנים פרט טכני, עבירת בנייה שלא כדין, הקבועה בחוק הראשי. אבל התקנות קובעות מהו הגובה המינימלי של התקרה מהרצפה, וזה יכול להשתנות בכמה סנטימטרים, ולא צריך לתקן את החוק הראשי. אבל בין זה לבין זה יש רצף של דברים שאנחנו ניסינו והתקשינו, ובסופו של דבר לא הצלחנו, לקבוע את הרף, מתי זה ראוי שייקבע בחוק ומתי בתקנות.

כרגע, בכל אופן, צריך להיות הוגנים ולומר, שכפי שזה כתוב היום אפשר לעקוף את הדרישה שלא לקבוע מאסר בתקנות בעצם על-ידי קביעה בחוק הספציפי של עונש המאסר, כאשר התקנות ממלאות בתוכן את הגדרת העבירה. צריך להיות ערים לזה שזה לא מוסדר פה עד הסוף.

איל זנדברג

הסעיף כאן לא חוסם את המחוקק מלקבוע את הסנקציה בחוק ולתת למחוקק המשנה לקבוע את המעשים האסורים.

דלית דרור

הוא קובע את המעשים האסורים.

איל זנדברג

אם את אומרת שבתקנות יהיה עונש מאסר, אתה מוגבל לחצי שנה. הסיבה שהדבר נעשה, כי למשל, חוק התקנים - כלומר, יש חוקים שהמציאות, היעילות הפרקטית היא כזאת שאין ברירה. חוק התקנים הוא כזה שהמסגרת האוסרת נקבעת בחוק, אבל לא יעלה על הדעת שהתקנים ייקבעו בחוק מצד אחד, מצד שני, התקנים מאוד מאוד מפורטים. מחוקק המשנה עושה אותם, והוא נגזר כאילו מתוך צ'ק פתוח של המחוקק הראשי. המחוקק הראשי לא יודע מה יקבעו בתקנים. זה יכול להיות דבר מאוד קיצוני. כך שיש חוקים שהמבנה הזה של צ'ק פתוח, נקרא לו, הוא נדרש, הוא הכרחי. לעשות את ההבחנה ביניהם, כנראה שזה קשה, והנוסח פה לא מתמודד עם זה.

דלית דרור

והערה אחרונה: ש"בחוק" כתוב פה פעמיים. להבנתי זה בחוק ולא בחוק. זאת אומרת, לא חוק העונשין, אלא החוק הספציפי - יכול להיות חוק העונשין ויכול להיות חוק ספציפי שקובע את העבירה.

היו"ר מיכאל איתן

כן, צבי. אתה רוצה להגיב על מה שהיא אמרה?

צבי כהנא

אני רוצה להגיב על כך שזה נכון שבפקודת בריאות העם יש רשימה של מחלות, שמי שיש לו אותן צריך להסגיר אותו, ואם לא - יש עונש. ודאי שצריך שמשרד הבריאות ייתן תוכן בחוק. אבל הניסוח הזה הוא איום ונורא. הניסוח הזה אומר, למשל, שיכול - - -

חיים אורון

הוא בעצם קובע את הנורמה.

צבי כהנא

ממש. איל, לכאורה רשאי נציב מס הכנסה לקבוע עונשי מאסר ככל שימצא לנכון על-פי חוק זה. בבקשה, תראו לי חוק אחד - - -

קריאה

יש תקנות שקובעות מאסר.

צבי כהנא

נכון, יש תקנות שקובעות מאסר.

איל זנדברג

אולי זה לא טוב, אבל זה המצב המשפטי.

צבי כהנא

זה נורא ואיום, תחשבו על זה. באמת, מאסר זה כבר לא איזה ויכוח על האסתטיקה של החוק. אתם אומרים: אנחנו מצפים מפקידים לקבוע מתי ולכמה זמן לשלוח לכלא. מה שמספיק לפי הנוסח הזה, זה שכתוב בחוק: השר הזה והזה רשאי לקבוע עונשי מאסר על-פי חוק זה. כן. השר יקבע. זה חודשיים, זה ארבעה חודשים.

היו"ר מיכאל איתן

מה הבעיה?

אתי לבני

למה זה לא בסדר? כי שישה חודשי מאסר זה דבר באמת קיצוני.

היו"ר מיכאל איתן

אבל זה המירב? מה את רוצה?

אתי לבני

אבל אתה יכול לקבוע את זה, ואז בית-משפט יכול להקטין את זה.

קריאה

איפה הבעיה? נתחיל את הבעיה בנושא של פקודת בריאות העם, שהכנסת לא יכולה לקבוע מחלות. אבל מה הבעיה?

היו"ר מיכאל איתן

סליחה רק רגע, חברת הכנסת לבני, מה זאת אומרת: הפקיד לא שלח אותו לבית-סוהר. בית-המשפט.

אתי לבני

לא נכון. אבל אז הקריטריונים לעבירת הבנייה - - - ואז שישה חודשי מאסר, אז בית-המשפט קובע. אבל אתה יודע איך בתי-המשפט עובדים.

אדווין פרידמן

יכול להיווצר מצב שפקיד מסוים רואה את העבירה על התקנות שלו בחומרה, הוא קובע את המקסימום, כאשר המחוקק בעצמו רואה את זה בצורה אחרת, וקובע, לא. אתה נתת בעיקרון את הסמכות.

היו"ר מיכאל איתן

אין עיקרון. אתה צריך כל פעם מחדש.

חיים אורון

השאלה העקרונית שמתעוררת פה היא, האם הכנסת מסמיכה את מי שהוסמך לכך לעשות תקנות שכרוכות במאסר בלי שהיא צריכה לאשר את התקנות. אתה יכול לעשות את האבחנה בין קנס - יהיה כתוב: השר יתקין תקנות לגובה הקנס, ויתקין תקנות לנושא מאסר באישור הכנסת. לא כתוב פה ככה.

קריאה

מאסר צריך להיות תמיד באישור.

יפה זילברשץ

בואו נעשה כאן סדר. צריך להתחיל את כל הסיפור, לדעתי, מחוק העונשין. אני חושבת שכ