פרוטוקול:160

היו"ר מיכאל איתן:

שלום, אני פותח את ישיבת הוועדה. הדיון הזה מתקיים במסגרת עבודת ההכנה שהוועדה הזאת עושה לקראת גיבוש הצעה לחוקה למדינת ישראל. לאחר שתסיים הוועדה את הדיון בחוק-יסוד: מקרקעי ישראל, היא תשלים את חוק-יסוד השפיטה ואת חוק-יסוד החקיקה, ובכך תסיים את הכנת פרק הממשלי. אני מקווה שבעוד עשרה חודשים נסיים את העבודה ונוכל להניח על שולחן הוועדה הצעה. אם נעמוד במשימה, זו תהיה הפעם הראשונה שהכנסת מכינה הצעת חוקה ומצביעה עליה. אם תגבש הוועדה רוב לחוקה, היא תועבר לדיון ולהצבעה בקריאה ראשונה במליאה.

היינו רוצים לשמוע את חוות דעתם של האורחים הנכבדים. הסוגיה הראשונה היא השאלה אם יש לכלול את עניין מקרקעי המדינה בחוקה. ממחקר משווה שערך מרכז המחקר והמידע של הכנסת עולה כי רק מדינות אחדות כללו עניין זה בחוקותיהן. הסוגיה השנייה היא התפיסה שמעלה את הקרקע למעמד מטאפיזי. תפיסה זו רואה בקרקע חלק מהותי של מערכת יחסים שמרכיביה הם הלאום, בני האדם שמרכיבים את המושג "לאום", בני האדם שמרכיבים את המושג "מדינה" והקרקע. השאלה היא אם הקרקע היא חלק מהמדינה, אם היא חלק מהמושג "לאום", ואם כן - איזה מקום היא תופסת במשולש הזה של העם היהודי, ארץ-ישראל ומדינת ישראל. שאלה נוספת היא אם מכירת קרקע קשורה למושגים הבסיסיים האלה, או שיש לראות בה פעולת מכירה רגילה כמו מכירת כל נכס אחר שנמצא בתחומי הטריטוריה - פעולה שבה המדינה פועלת על-פי חוקים ועל-פי כללים שאינם קשורים בהכרח למערכת היחסים שבין הקרקע, האנשים החיים עליה והמהות הזאת הנקראת "מדינה" או "לאום". בהקשר זה אנחנו לא יכולים שלא להיזקק למקומם של המיעוטים במדינה, למקומם של האזרחים ולהתנגשות שבין כל המושגים האלה. הסוגיה השלישית היא סוגיית ההסדרים. כלומר, אנחנו יכולים לקבל את הגישה העקרונית שעל-פיה הקרקע היא קרקע לאום, ועם זאת לקבוע הסדרים פרקטיים שמצד אחד יאפשרו לשמור על הערך הזה, ומצד שני יאפשרו לאנשים לחיות על הקרקע ולפעול לגביה ביעילות כלכלית-ביורוקרטית, כלומר בלי שהעניין הערכי ישפיע על השימוש הנכון במשאב הזה ששמו קרקע.

יהושע ויסמן

השאלות רחבות כל כך עד שהן מרתיעות ומבהילות. בפתח דברי אני רוצה להתייחס לשאלה קונקרטית שעלתה בדיונים בוועדה הזאת - איזה ערך מעשי יש להוראה שישנה היום בחוק-יסוד: מקרקעי ישראל, שקובעת מצד אחד כי אין להעביר בעלות במקרקעי ישראל ומצד שני כי היא כפופה לכל הוראת חוק. מה תכליתה של הוראה כזאת בחוק-יסוד, אם כל חוק יכול לרוקן אותו לגמרי מתוכנו? התשובה שניתנה על כך היא, שלקביעה זו שבחוק-יסוד: מקרקעי ישראל יש ערך הצהרתי. אני הייתי רוצה להוסיף על כך עוד תשובה. בחוק-יסוד: מקרקעי ישראל לא נאמר שכל חקיקה של הכנסת יכולה לרוקן את חוק-היסוד מתוכנו. מכיוון שזה לא נאמר, אין כאן כל שאלה. מה שנאמר בסעיף 2 הוא, כי סעיף 1, הקובע שאין להעביר בעלות על מקרקעי ישראל, לא יחול על סוגי מקרקעין ועל סוגי עסקאות שנקבעו לעניין זה בחוק. כלומר, חוק לא יכול לקבוע כי ניתן להעביר בעלות על מקרקעי ישראל. הוא יכול לקבוע רק לעניין סוגים מיוחדים של מקרקעין או של עסקאות, כי בהם ניתן להעביר בעלות. לפיכך אי-אפשר בחקיקה לרוקן את חוק-יסוד: מקרקעי ישראל מתוכנו. לשאלתך, אדוני היושב-ראש, אם הוראה בדבר מקרקעי ישראל מקומה הטבעי בחוקה, אני רוצה לומר כי אם נצא מההנחה שיישמר הכלל שאין להעביר בעלות במקרקעי ישראל, הרי זו תכונה כה יסודית של שיטת המשפט שלנו עד שטבעי שההוראה תמצא את מקומה בחוקה. יכולה להיות שאלה אחרת - אם זה צריך להופיע תחת כותרת מיוחדת, כפי שזה היום, או להיות משולב בהוראות יסוד אחרות. נדמה לי שאם שומרים על המתכונת הקיימת, שאומרת שאין להעביר בעלות במקרקעי ישראל - טבעי שהוראה כזאת תמצא את מקומה בחוקה. הנושא השני היה הקשר בין הקרקע, הלאום והמדינה.

היו"ר מיכאל איתן

אנחנו יכולים להעביר את הסעיף הזה בדבר הבעלות על הקרקע לפרק שמדבר על מדינת ישראל כמדינת העם היהודי.

יהושע ויסמן

עם זה אין לי בעיה. אני אדיש למיקום בחוקה. נראה לי שהיותו של הקשר בין לאום לקרקע כה הדוק מתבטא בצורה המובהקת ביותר בהתייחסות שלנו לטריטוריה הזאת כאל ארץ הקודש. זו לא טריטוריה נייטרלית. כל ההיסטוריה היהודית והתרבות היהודית קשורות בקשר אמיץ ביותר לשטח המסוים הזה שאנחנו יושבים בו. די לפתוח את סידור התפילה בשביל לראות כי הזיקה העמוקה והבסיסית של העם לטריטוריה הזאת נמצאת בכל מקום. לכן אני חושב שהקשר בין הקרקע ללאום הוא בלתי ניתן להפרדה מזווית הראייה הציונית, ובוודאי מזווית הראייה הציונית-הדתית. לשאלת ההסדרים - אני לא בטוח שירדתי לסוף דעתך. האם אתה מתכוון לשאלה מה עדיף - לשמר את המצב הקיים, שבו אין מעבירים בעלות על מקרקעין למחזיק פרטי אלא מעניקים זכויות חכירה לתקופה ארוכה, או שמא להתיר העברת בעלות?

היו"ר מיכאל איתן

כן. האם אנחנו צריכים להישאר באמירה הכללית כפי שהיא מופיעה בסעיף 2? אתה אומר שהחוק יצטרך לקבוע את הסוגים ואחר כך את התנאים. מרחוק זה נראה מסובך, ומכאן, המקום שבו מחוקקים, זה נראה פשוט למדי. לכן אנחנו אומרים שאולי צריך לקבוע דברים מסוימים.

יהושע ויסמן

האם לשמר את המצב הקיים, של איסור עקרוני על העברת בעלות ובמקום זה החכרת המקרקעין?

רשף חן

כפי שזה באנגליה, באופן תיאורטי. שם גם בעלות היא בעצם חכירה ל-99 שנה.

יהושע ויסמן

באנגליה זה כל כך תיאורטי, עד שאפילו בלימודי התיאוריה הפסיקו ללמד את זה. למה אימצו את השיטה של איסור העברת בעלות והענקת חכירה בלבד? אפשר לחלק את הסיבות לכך לשתי קטגוריות - סיבות אידיאולוגיות וסיבות תועלתיות. סיבה אידיאולוגית אחת היא "כי לי כל הארץ" - סיבה דתית-ציונית. על-פי המקרא, אין להעביר בעלות על מקרקעין, אלא אם מדובר במקרקעין עירוניים. באדמה חקלאית אין להעביר בעלות, אלא רק להחכיר ל-49 שנה. אחרי 49 שנה האדמה חוזרת לבעליה המקוריים. סיבה אידיאולוגית אחרת נעוצה בעיקרון הסוציאליסטי האומר כי אמצעי הייצור העיקריים צריכים להיות בידי המדינה. אלה שני הנימוקים האידיאולוגיים שהוצגו בכנסת לקבלת השיטה הזאת. עם עקרונות אידיאולוגיים קשה לי להתווכח. כמה דברים אנחנו עושים היום במדינת ישראל רק משום שכך נכתב בתורה? זו שאלה גדולה מבחינת הרוב המכריע של האוכלוסייה. כמו כן, עד כמה העיקרון הסוציאליסטי בנוגע לאמצעי הייצור עדיין מקובל בשיטת הממשל שלנו? גם זה פרובלמטי. הקטגוריה השנייה היא של הנימוקים התועלתיים לאימוץ עקרון ההחכרה. יגעתי הרבה בבדיקת כל הנימוקים האלה, ואחרי בדיקות ארוכות נדמה לי שאין מקור מחקרי חשוב הגורס חד-משמעית כי שיטת ההחכרה יעילה יותר משיטת הבעלות. אבל גם אין מחקר חשוב שגורס שלשיטת הבעלות הפרטית במקרקעין יש יתרון ברור על שיטת ההחכרה. מבחינה תיאורטית, יש כמה נימוקים מתקבלים על הדעת מאוד בעד שיטת ההחכרה. הנימוק האחד הוא, שאם אתה נותן את האדמה רק בחכירה למקבל הפרטי, יש לך שליטה רבה יותר במה שהוא יעשה במקרקעין, כי חוזה החכירה מגביל אותו. אתה יכול לקבוע בחוזה החכירה רק שימוש חקלאי, אתה יכול לקבוע שאסור למכור את הקרקע בלי אישור המחכיר וכו'. יש שגרסו כי חוזה חכירה יעיל יותר מחוק התכנון והבנייה. בחוזה ההתחייבות מיידית יותר. מדובר במסמך שאתה חתמת עליו, ועל כן אולי אתה מרגיש מחויב יותר, וגם קל יותר לאכוף את ההתחייבות החוזית מלאכוף חוק כללי כמו חוק התכנון והבנייה. הניסיון אצלנו ובעולם איננו מאשר זאת. אין בשטח אישור לכך שמכוח חוזה החכירה אתה שולט במה שנעשה בקרקע יותר מאשר באמצעות חוק התכנון והבנייה. אתה יכול לתת בעלות ולהגביל באמצעות חוק התכנון והבנייה. שתי הדוגמאות שהבאתי הן הדוגמאות שנלמדו בארץ, ומהן הופקו הלקחים. בחוזה חכירה של אדמה חקלאית נאמר שאסור להעביר את זכויות החוכר בלי הסכמת המחכיר. במציאות יש הפרות שיטתיות, בלי שום אפשרות מעשית להילחם בהן בהסתמך על התנאי החוזי. בחוזה נאמר שאסור למסור את עיבוד הקרקע החקלאית למישהו אחר. אני לא צריך לומר לכם מה קרה בעניין זה במציאות הישראלית. הסעיף הזה בחוזה לא עזר. בסופו של דבר חוקקו חוק מיוחד כדי למנוע העברת בעלות והעברת העיבוד על-ידי אנשים פרטיים. כלומר, לא סמכו על חוזה החכירה ופנו שוב לחקיקה. גם במדינות אחרות לא הוכח שהשליטה במה שנעשה בקרקע באמצעות חוזה חכירה טובה יותר מאשר בהעברת בעלות, תוך התערבות בנעשה באמצעות חוק תכנון ובנייה. העניין השני שתלו בו תקוות הוא מניעת העברת הקרקע לזרים. איך אתה מבטיח שקרקעות לא יועברו מן המחזיקים לידיים זרות?

רשף חן

מהי ההגדרה של ידיים זרות?

יהושע ויסמן

בשלב זה די לנו לומר - לא ישראליות. יש מגמה כזאת של מניעת העברה לזרים במספר לא קטן של מדינות בעולם. האם אתה מונע את העברת הקרקע לזר בחקיקה, או שעדיף למנוע זאת בהעברת זכות חכירה בלבד ובקביעה בחוזה החכירה כי אסור להעביר את הקרקע לזר? אצלנו היתה תחושה שעדיף שהגבלת העברה של מקרקעין לזרים תיעשה בחוזה חכירה ולא בחקיקה. בעבר חשבו על חקיקה. הונחה על שולחן הכנסת הצעת חוק להגבלת העברת מקרקעין לזרים, אבל היא הוקפאה בגלל התנגדות של חוגים מסוימים בכנסת. במקום זה, בחוזה החכירה של מינהל מקרקעי ישראל הכניסו סעיף בדבר הגבלת האפשרות להעביר את המקרקעין לזרים. זה המצב היום. האם זה טוב יותר מאשר לקבוע את ההגבלה על העברת מקרקעין לזרים בחוק? היתה תחושה כי לא נאה כל כך לקבוע זאת בחוק. לא סימפתי שתהיה בספר החוקים של מדינה הוראת חוק שאומרת כי אסור להעביר מקרקעין לנוכרים.

רשף חן

זה באמת לא סימפתי בנוהלי מינהל.

יהושע ויסמן

זו טעות. אם אתה עושה בדיקה השוואתית, כפי שאני עשיתי לפני שנים, אתה רואה שיש מדינות לא מעטות שבהן החוק קובע במפורש כי אסור שהמקרקעין של המדינה יועברו לזרים.

אתי לבני

אילו מדינות?

יהושע ויסמן

ארצות אמריקה הלטינית, למשל. במדינות רבות זה נקבע באיסור כללי, ויש מדינות שבהן נקבע כי אין להעביר לידיים נוכריות שטחי קרקע שסמוכים לגבול. כך שגם לצורך העניין הזה של הגבלת העברה של מקרקעין לזרים, איני בטוח שהדבר מצדיק את שיטת החכירה ושאי-אפשר להשיג את אותה התוצאה בהעברת מקרקעין לידיים פרטיות ובחקיקת חוק שמגביל את היכולת להעביר את המקרקעין לזרים. לסיכום, מבחינת השיקולים התועלתיים, אין הצדקה לאמירה כי שיטת החכירה טובה משיטת הבעלות או להיפך. אנחנו נשארים עם העובדה, שמתחילת המאה ה-20, מתחילת הצעדים הראשונים של התנועה הציונית, אומץ הרעיון של מקרקעי הלאום, דהיינו, שמקרקעין יהיו בבעלות המדינה וזכויות יועברו רק בדרך של חכירה.

היו"ר מיכאל איתן

אתה אמרת שאין יתרונות לשיטה אחת על פני האחרת. האם אתה יכול לחשוב על החסרונות הבולטים של כל שיטה?

יהושע ויסמן

אני חושב שבתמצית, התשובה שלי על השאלה שלך היא במה שאמרה הגברת רחל זכאי באחת הישיבות כאן: כשהפטריארך מחכיר, הוא מתכוון לזה. כשהמדינה מחכירה, היא לא מתכוונת באמת להוציא אף אחד. זאת הבעיה. במשך שנים אנחנו משחקים ב"נדמה לי". אנחנו מחכירים את הקרקע, אבל לכולם ברור שזה משחק במלים. אתה מקבל את הקרקע, ולעולם לא ייקחו אותה ממך בחזרה, בעוד שכשהפטריארך הלטיני בירושלים החכיר כאן לתקופה ארוכה שטחים חשובים היה ברור לכול כי בתום תקופת החכירה הקרקע תחזור לידי הפטריארך. אילו השכיל מינהל מקרקעי ישראל לגרום לכך שיתייחסו ברצינות את חוזי החכירה שלו, חלק גדול מליקויי השיטה היו נעלמים.

רשף חן

למה שיתייחסו אליהם ברצינות? למה מי שמתיישב במושב צריך לצאת משם כעבור 50 שנה? התקלה היא בעצם השיטה.

יהושע ויסמן

אם אתה רוצה להחכיר ולא להעביר בעלות, החוכר צריך לדעת שמה שהוא מקבל הוא חכירה ולא בעלות.

רשף חן

ואם אתה רוצה להעביר בעלות - העבר בעלות.

יהושע ויסמן

כמו שהפטריארך הלטיני הבהיר לגמרי שכאשר הוא מחכיר, זה רק מוחכר. לעומת זאת, מה עשה מינהל מקרקעי ישראל? הוא עשה כל צעד אפשרי כדי שלא יתייחסו ברצינות להחכרה. למשל, הוא כתב בחוזה החכירה כי אדם החוכר דירה ל-49 שנה אסור לו להכניס אורח לבית בלי לקבל מראש אישור בכתב ממינהל מקרקעי ישראל. כאשר אתה כותב דברים כאלה בחוזה אתה גורם לכך שאיש לא יתייחס אליך ברצינות. השגיאה בשיטת החכירה היא שהתקופה ארוכה מדי - היום 98 שנים, ויש המלצות גם ל-200 שנה - וגם בכך שגובים מן החוכר 91% משווי הקרקע. לא סביר שתגבה מאדם מחיר קרוב כל כך למחיר בעלות מלאה, ואחרי כמה שנים תאמר לו לצאת מהמקום. שיטת החכירה חייבת להיות קונסיסטנטית. התקופה חייבת להיות קצרה יותר, וודאי לא בא בחשבון שהיא תהיה 200 שנה, ודמי החכירה לא צריכים להיות גבוהים כל כך. אם שיטת החכירה תופעל כהלכה, יהיה קל יותר לאלה שתומכים בה. שיטה זו היא חלק מהקונספציה של התנועה הציונית מראשיתה; אין סיבות טובות נגדה ויש סיבות לא רעות בעדה, ועל כן אפשר להמשיך אתה.

אתי לבני

זה בחקיקה רגילה. בחוק-היסוד תהיה רק ההצהרה.

חנוך דגן

אני מסכים עם דברי פרופסור ויסמן בשאלה הראשונה. שבסטטוס-קוו הנוכחי החכירה מחזיקה 93% ממקרקעי ישראל. בין שיישמר הסטטוס-קוו הזה ובין שישונה, זה מאפיין בסיסי כל כך של שיטת המשפט, עד שאני חושב שהמקום הנכון שלו הוא החוקה. כמו לפרופסור ויסמן גם לי אין דעה נחרצת בעניין, בין השאר כיוון שאני לא כל כך יודע מה מבנה החוקה שאתם עובדים עליה. עם זאת, יש טעמים טובים יותר לסטות משיטת החכירה. אני חושב שההוראה שהבעלות לא תועבר היא הוראה בעייתית מאוד, משום שהיא מתייחסת ל-93% מהמקרקעין, והם המקרקעין שמשמשים לדיור, לתעשייה, לתיירות, למסחר וכו'. כיוון שהמקרקעין הם יסוד חשוב כל כך של קניין, אי-אפשר לדון בשאלה הזאת בנפרד מהדיון בערכים שהקניין מייצג. אני רוצה לדבר על חמישה ערכים כאלה, שכל אחד מהם יכול להצדיק סוגים מסוימים של רגולציה. אני חושב שצריך להיזהר מהפרטה מלאה של המקרקעין. עם זאת, אף אחד מההערכים שאמנה אינו יכול להצדיק את המסגרת הקיימת, וכל אחד מהם מעורר ביקורת נוקבת על שיטת החכירה. הערכים שאדבר עליהם הם ערכים שאינם שנויים במחלוקת - חירות, אישיות, תועלת, צדק חלוקתי ואחריות חברתית. אתחיל בחירות. חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו הוא חוק מרכזי למדי בשיטת המשפט שלנו. הוא מדבר על מחויבותה של המדינה לכבוד האדם ולחירותו, מחויבות שהיא רחבה מאוד. היא רלוונטית לא רק למסורת הליברלית, אלא כמובן גם למסורת היהודית. זו מחויבות הומניסטית בסיסית. בכל שיטת משפט שאני מכיר שיש בה מחויבות הומניסטית בסיסית כזאת, יש תפיסה של המקרקעין כעוגן לחירותו של האדם. בתי המגורים ובתי העסקים הם מפלטו של הפרט מפני הכוח הכופה של השלטון, השלטון המקומי והקהילה. בעניין הזה אני חולק במקצת על פרופסור ויסמן. תלותו של האזרח בשלטון המרכזי בתחום חשוב כל כך כמו בית המגורים - בין שהתלות מעשית, אם מתייחסים לחכירה ברצינות, ובין שהיא רק תיאורטית - היא בעיני דבר לא ראוי. באשר לתיאוריה ולמס, אני מסכים עם מה שאמרו רחל זכאי ופרופסור ויסמן, שבמציאות הנוכחית מדובר במס שפתיים. אני חושב שנכון שזה יהיה מס שפתיים, עקב הממצאים שפרופסור ויסמן עמד עליהם, שהשוק לא מגיב להבדל בין חכירה לבין בעלות. יכול להיות בג"ץ נוסף, כמו הבג"ץ של הקשת הדמוקרטית המזרחית, שישאל מדוע אנחנו מאריכים את תקופת החכירה בלי תמורה. אני חושב שזה לא ראוי, אבל בעיני חוסר הוודאות של בני האדם, אפילו לתקופת מעבר עד שבית-המשפט יבהיר את הדברים, בעייתי מאוד במדינה ליברלית.

רשף חן

בתום 50 שנה, האם אני צריך לשלם שוב?

חנוך דגן

למיטב ידיעתי, מדובר ב-49 שנים ועוד 49, ואז זה נגמר. אחרי כן, אני מניח שהתשובה היא לא. אנחנו מדברים על הסדרים חוקתיים שיש להם גם משמעויות הצהרתיות בנוגע לדמותה של המדינה וגם משמעויות מעשיות, מעבר לעשור הקרוב. אני חושב שמנקודת המבט של המחויבות לחירות המסגרת הנוכחית היא מסגרת בעייתית.

היו"ר מיכאל איתן

התביעה לחירות נתפסה אצלי בנוגע לפיסת האדמה ולאו דווקא לבית המגורים. כאשר למדתי את לוק, קיבלתי את תפיסת הגידור ורכישת הבעלות. שם זה מתחיל. הבית בא אחר כך. למה תחושת החירות נעוצה בבית ולא בקרקע?

חנוך דגן

כי בבית אנשים מכוננים את האישיות שלהם.

היו"ר מיכאל איתן

אבל הבית הוא על הקרקע. אדם שחי על הקרקע מעבד אותה. למה חירות הקניין של אדם המעבד את הקרקע פחותה מזו של אדם שמשתמש בקרקע למגורים?

חנוך דגן

היא איננה פחותה. אני מדבר על קרקעות שאנשים חיים עליהן. עיבוד הוא יצירת קשר אינטנסיבי יותר עם הקרקע. אני מקבל לחלוטין את האמירה הזאת. יש סוגים רבים של מקרקעין שבז'רגון המקצועי נקראים "קניין מכונן". זה מופיע גם בהכרזת העצמאות של המדינה. גם בהחלטה הקודמת של הוועדה הזאת נאמר שהחוקה תכלול ציון של הקשר בין עם ישראל לאדמת המדינה. הרעיון של קניין מכונן מחייב בעלות ציבורית על אתרים מיוחדים - אתרים שמכוננים את הזהות הקולקטיבית שלנו, אתרים קדושים, אתרים שיש להם קשר לאירועים היסטוריים, למשל למקום שבו הוכרזה המדינה, וכו'. מנגד, אותו רעיון ממש של קניין מכונן עומד בסתירה למצב שבו הבעלות על קרקע שאנשים חיים עליה, מעבדים אותה וקוראים לה בית, במובן הרחב של המלה, היא של המדינה. זה מצב שבו המדינה נוכחת, הן במובן הסמלי והן במובן המעשי, באתר האינטימי ביותר של החיים שלנו. לדעתי, במדינה ליברלית זו בעיה. ההיבט המכונן של הקניין מצדיק בעלות ציבורית על אתרים לא מעטים, אבל הוא איננו מצדיק בעלות ציבורית על 93% ממקרקעי המדינה, והוא מנוגד לבעלות ציבורית באתרים שאנשים קוראים להם בית.

הערך השלישי הוא התועלת, היעילות. אני מסכים בהחלט עם דבריו של פרופסור ויסמן לגבי מקרקעי המדינה, אבל אני מציע להסתכל על מחקרים אחרים - וחבל מאוד שרחל אלתרמן עדיין לא הגיעה, כי היא כתבה את החשוב שבהם - שבדקו בדיקה פרטנית יותר סוגים של מקרקעין ושיקולים של עלות ותועלת בניהול הציבורי שלהם. מסקנת מחקרה של רחל אלתרמן מהטכניון, שעוסקת בזה כבר שנים רבות מאוד, היא שיש תועלת רבה בבעלות ציבורית על סוגים ספציפיים של מקרקעין. אני חושב שאלה המקרקעין שבהם מעוניינים שומרי הסביבה - פארקים, מסילות ברזל, מקומות אסטרטגיים, עתודות קרקע לקליטת עלייה וכו'. מדובר בשטחים ירוקים שהשוק לא יודע לתמחר אותם נכונה. אחד הדברים החשובים שאמרה פרופסור אלתרמן הוא, שבעוד שהמדינה שומרת על הבעלות הציבורית בבתי מגורים רבים מאוד ובשטחים שאנשים מעבדים אותם, דווקא את האתרים הירוקים היא מפריטה. את האתרים שאין להם שום קשר לאידיאולוגיה היא אומרת שאסור להפריט. אני חושב שחשוב מאוד למנוע את ההפרטה, המתרחשת בין השאר בגלל הדברים שפרופסור ויסמן דיבר עליהם. הבעלות הציבורית מוגזמת כל כך עד שלא מתייחסים לשום דבר ברצינות, גם לא למה שחשוב מאוד להתייחס אליו ברצינות. תפסת מרובה לא תפסת. פגענו באתרי נוף, וזו בכייה לדורות.

שיקולי היעילות מצדיקים בהחלט בעלות ציבורית על סוגים מסוימים של מקרקעין. אבל אני חושב שלא תהיה בעלות ציבורית. היושב-ראש רמז לכך בתחילת הדיון - ניהול של המדינה יוצר גורם מתווך. הגורם המתווך הזה לא יכול להיות אלא ביורוקרטיה. ככל שהוא יתייעל, הוא ייקר את העסקה. התוצאה היא שבחיי היום-יום אנשים משלמים יותר מדי בעבור המקרקעין, הם מבזבזים זמן רב מדי ומתחככים יותר מדי בביורוקרטיה הממשלתית, ביצוע של תוכניות מתעכב וכן מתעכב פיתוח של הקרקע. כל הדברים האלה הם פגיעה בייעוד הכלכלי. כאשר אנחנו מדברים על משאב חשוב כל כך, שיש לו השפעה רבה כל כך על הרווחה של מדינת ישראל, דווקא בתקופה קשה כל כך, אני חושב שהעלויות של חוסר היעילות הזה הן בעיה קשה. הזכרתי קודם מחקר של הבנק העולמי. המחקר הזה עסק בקשר שבין בעלות ציבורית במדינה לבין מספר המשכורות שזקוק להן אדם המתגורר בעיר מרכזית במדינה זו כדי לקנות דירה ממוצעת. נמצא קשר מובהק למדי: ככל שיש יותר קרקע בבעלות ציבורית, המחיר ביחידות של שכר ממוצע גבוה יותר. השוק הפרטי מגיב ליעילות הניהול. אני מקווה שמינהל מקרקעי ישראל יתייעל. אני לא רוצה לומר שום דבר על אופן התנהלותו היום, כיוון שזו נקודה שולית למדי.

רשף חן

כעבור כמה שנים נגיע למסקנה שזה כנראה לא יקרה?

חנוך דגן

גם אם לא נגיע למסקנה הזאת - ככל שיתייעל עדיין יהיה מס מיותר על הקרקע. בעיני הוויכוח אם הוא יתייעל או לא הוא ויכוח עקר. אני מוכן להניח שכבר היום הוא יעיל ביותר, ובכל זאת הוא מייצר מס מיותר על הקרקע. אני רוצה לדבר על שני שיקולים שהוזכרו כשיקולי אידיאולוגיה, ואני חושב שאפשר להפריד אותם מהאידיאולוגיה הסוציאליסטית, שכדברי פרופסור ויסמן היא לא לגמרי רלוונטית להוויה הנוכחית שלנו. מדובר בשיקולים של צדק חלוקתי ושל קהילה ואחריות חברתית. אני חושב שאי-אפשר לדון בקניין, ולכן גם לא במקרקעין, בלי להביא בחשבון את הממד החלוקתי. דיני הקניין מחלקים כוחות בין אנשים.

מעניין להסתכל על החוקה הדרום-אפריקנית - היא מונחת לפני הוועדה הזאת - שמדברת על הזכות לגישה לקרקע. אם נסתכל במבט רחב קצת יותר, השיקול של צדק חלוקתי יכול להצדיק שני סוגים של מניעים למגבלות על בעלות פרטית. שמירת הזכות לגישה למקום, כפי שהיא באה לידי ביטוי בחוקה הדרום-אפריקנית, אומרת שלאנשים צריכה להיות זכות שווה לגישה למקרקעין. לכן, חשש לצבירת יתר בידי מעטים היא שהעלתה בין השאר את נושא הבעלות הציבורית על הפרק. את בעיית צבירת היתר אפשר לפתור במישרין. הדוגמה לכך היא חוק הנפט. בחוק הנפט יש הפרטה נרחבת למדי של זכויות הפקת הנפט בישראל, ונקבעה מגבלה כמותית על הזכויות שיכולות להיות בידי גורם אחד. דבר דומה ראוי שייקבע בעניין המקרקעין. זאת מגבלה מתונה על השוק החופשי. כל דיני הקניין מהווים רגולציה כלשהי של השוק החופשי, ולכן זה לא בעייתי. אני חושב שהשיקול של צדק חלוקתי מצדיק הגבלה של צבירת יתר, אך הוא לא מצדיק בעלות ציבורית מלאה, ולא את ההסדר הנוכחי של איסור העברת בעלות על מקרקעי המדינה. אני נוטה לטענה שההיפך הוא הנכון. הבעלות הציבורית נוטה לפגוע בצדק החלוקתי כיוון שהיא כפופה לקבוצות אינטרס, והלחצים של קבוצות האינטרס מרוכזים יותר כאשר יש כתובת אחת, ולכן הם חזקים יותר מאשר במשטר של קניין פרטי, אם במשטר הזה יש מגבלה על הבעלות. יעיד על כך פסק-הדין של בג"ץ בעתירה של הקשת הדמוקרטית המזרחית בעניין הפרטה, והוא מתאר פעולה של קבוצות אינטרס בסוגיה זו. הפעולה הזאת אינה נעדרת משום תחום של חיינו הציבוריים והפרטיים, אבל כאן היא בעייתית יותר. כאשר במוקד אחד מרוכזים משאבים רבים כל כך, המוקד הזה מזמין קבוצות אינטרס. קבוצות האינטרס האלה פוגעות ביעילות ובצדק החלוקתי. הסדר מתון יותר יכול להשיג את המטרה בלי לשפוך את מי האמבט עם התינוק.

דלית דרור

האם אתה יכול להסביר שוב מדוע זה פוגע בצדק החלוקתי?

היו"ר מיכאל איתן

תסתכלי על חלוקת הבעלות על הקרקעות במדינת ישראל. קבוצות מצומצמות מאוד של האוכלוסייה שולטות בחלקים עצומים של הקרקע, והכול נעשה בשם הניהול הציבורי.

חנוך דגן

לא יכולתי לומר זאת טוב יותר.

עליזה קן

אם 93% מאדמות המדינה היו בידיים פרטיות, איך היה אפשר לאכוף את כל החוקים?

היו"ר מיכאל איתן

אני מבטיח לך שמבנה הקרקע היה משתנה מהר הרבה יותר, בגלל התפתחותה של המדינה. אני לא מומחה לקרקעות, אבל אני מומחה לטבע האנושי. אני יושב פה ורואה כל מיני תופעות של בני אנוש, ואני רואה מה קורה כשהמדינה מנהלת ומה קורה כשבני אדם מנהלים. התוצאות שונות. אתם בעצמכם אומרים שהתקנות נועדו להגביל את האנשים. מה שקרה עכשיו הוא שיש מצד אחד רצון למנוע ומצד שני חוסר יעילות בביצוע הרצון, והתוצאה היא לא לכאן ולא לכאן. הגרוע ביותר הוא שמעבר לאידיאולוגיות, אנחנו משלמים מחיר כבד ביעילות הכלכלית. בלימודי ההיסטוריה שלי למדתי שאחרי מהפכה באה תמיד רפורמה אגררית. אבל אני לא יודע אם משקלה של האדמה היום איננו קטן הרבה יותר מבעבר. אין ספק שהאדמה היא משאב עצום. השאלה היא אם יש לה אותה חשיבות בעידן של אינטרנט וטכנולוגיות חדשות אחרות. אנחנו צריכים לכתוב חוקה. השאלה היא אם את הדברים שדיברת עליהם, פרופסור דגן, יש לקבוע בהסדרים בחוקה.

חנוך דגן

כן.

סיגל קוגוט

הוא נתן את הנימוקים לדעתו שהמבנה הנוכחי של חוק-היסוד דורש שינוי.

חנוך דגן

אני חושב שהקשר בין קניין, קהילה ואחריות חברתית הוא קשר חשוב מאוד, בוודאי במציאות הישראלית. בשנים הראשונות לחקיקת חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, שבו נקבעה זכות הקניין, נעדר הממד של אחריות חברתית מפסיקת בית-המשפט העליון. לשמחתי, היום בית-המשפט העליון, לפחות נשיאו, מכיר בכך שהקניין כרוך באחריות חברתית. אם אחריות חברתית נכונה לקניין, ודאי שהיא נכונה גם למקרקעין, שאף שפחת ערכם בעידן האינטרנט, עדיין זה משאב חשוב מאוד, בעיקר בנסיבות של ישראל.

תכליתו של הקניין כאתר של קהילה וחשיבותה של אחריות חברתית כמרכיב של קניין מכונן, בפרט במקרקעין, מצדיקות הגבלה של הבעלות הפרטית משלושה היבטים. ראשית, יכולים להיות סוגים שונים של רגולציה. הדוגמה הטובה ביותר היא המשפט הישראלי. חוק איסור אפליה במוצרים, בשירותים ובכניסה למקומות בידור קובע מגבלות קשות על חירות הבעלים בסוגים מסוימים של מקרקעין. נוסף על כך, מקומות מסוימים, כמו חופי ים ופארקים, הנקראים "אתרי חִברות" - מקומות שבהם אנחנו פוגשים זה את זה - גם אם אין להם הצדקה של יעילות, חשוב ביותר להשאיר אותם בבעלות ציבורית. אני חוזר על המשפט - תפסת מרובה לא תפסת. מרוב שאנחנו עומדים על העיקרון של 93%, העיקרון נעשה חסר ערך דווקא במקומות שבהם הוא חשוב, וכך חופי ים מופרטים ופארקים מצטמצמים. הקשר בין קהילה לבין קרקע יכול להצדיק מגבלות מסוימות על מכירת מקרקעין לזרים. המגבלות האלה צריכות להיות מנוסחות באופן אוניברסלי ולא להפר אושיות של אזרחות שווה. בעיני, המגבלות האלה יכולות להתקשר לתפיסת הקניין המכונן.

אני רוצה לסכם. ניסיתי לומר כי ההסדר הנוכחי, שקובע איסור גורף על העברת קרקע למעט סוגים מסוימים של מקרקעין ושל עסקאות, שיש לו מבנה של כלל וחריג ואי-יישומו בעייתי מאוד. לכן אני חושב שלא ראוי לאשרר אותו בחוקה. המעבר מחוק-יסוד לחוקה הוא כבד משקל, ואני בטוח שהוועדה מתייחסת אליו ברצינות.

אני מסכים לאמירה הראשונית של פרופסור ויסמן, שמבנה משק המקרקעין הוא עניין מרכזי כל כך בשיטת המשפט הישראלי, ולכן הוא צריך להיות מעוגן בחוקה. הוועדה מנסה לדון בטענה כי בחוקה אכן צריך להיות סעיף שמדבר על מבנה משק המקרקעין בישראל, וכי זה לא צריך להיות הסעיף שקובע כעקרון יסוד שהבעלות על הקרקע לא תועבר, כי עקרון היסוד הזה מנוגד לכל חמשת הערכים שמצדיקים מערכת קניין.

יהושע ויסמן

כמות המים במדינת ישראל קטנה מאוד, ומספר הצרכנים של המוצר הזה הולך וגדל מיום ליום. כדי לפתור את הבעיה הזאת קבעה הכנסת כי המים הם קניין הציבור. ההיקש מזה למקרקעין מתבקש. זו ארץ קטנטונת וצפיפות האוכלוסייה בה היא מן הגדולות בעולם, ומספר הצרכנים של המוצר קרקע הולך וגדל מיום ליום.

אליעזר כהן

ההתפלה יכולה לשנות את האיזון, אבל העיקרון יישמר. מתברר שלאנשי עסקים כדאי לייצר מים ולמכור אותם.

יהושע ויסמן

ההערה השנייה שלי תומכת בדברים ששמענו. במקרא יש הבחנה ברורה בין מקרקעין עירוניים לבין מקרקעין שאינם עירוניים. מקרקעין שאינם עירוניים חוזרים לבעליהם המקוריים בשנת היובל. במקרקעין עירוניים מותרת בעלות מלאה. לפני כמה שנים הונחה על שולחן הכנסת הצעת חוק שביקשה לקבוע שבמקרקעין עירוניים יהיה אפשר להעביר בעלות, אבל לא היה לה המשך. בתחום המקרקעין נפל דבר בישראל: פסק-דין קעדאן. זה פסק-דין קשה ביותר, ונדמה לי שהוועדה הזאת, שעוסקת בנושאי היסוד של מקרקעין בארץ, חייבת לתת את דעתה עליו. במסגרת הקרן הקיימת לישראל ישבנו - עו"ד אלפיה, עו"ד אמנון גולדנברג ואנוכי - והצענו הצעה קונקרטית לטיפול בבעיה באמצעות תיקון לחוק מקרקעי ישראל. אני חושב שזה אחד מהאתגרים החשובים ביותר שניצבים לפני הוועדה הזאת. לא ייתכן לטמון את הראש בחול ולא להתייחס לפסק-הדין הקשה הזה.

עליזה קן

היום חוק-יסוד: מקרקעי ישראל הוא עובדה קיימת. הוא קיים כבר 44 שנים. כפי שאמר פרופסור ויסמן, ההצדקה לנורמה שאוסרת העברת בעלות ככלל וקובעת בחוק את סוגי העסקאות ואת סוגי המקרקעין שבהם היא מותרת - היא שלולא הנורמה הזאת היה הדבר אפשרי במכשיר פשוט של חוזה. כרגע אני לא מתייחסת למיקום הנורמה ולמעמד שלה. לולא הנורמה היתה המדינה יכולה להעביר זכויות בעלות בחוזה פשוט באופן שמקשה לבקר אותה.

באשר למעמדה של הנורמה, אמרתי שזהו חוק-יסוד שקיים 44 שנים. נדמה לי שמי שרוצה להוריד את הנורמה מן המעמד של נורמה חוקתית למעמד של חוק רגיל, עליו להוכיח את נחיצות הדבר. אני שומעת את הדיון המעמיק ואני נזכרת בדיוני הכנסת על חוק-היסוד, על חוק מקרקעי ישראל, התש"ך-1960, ועל חוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך-1960, שהועלו בהם רבים מאוד מן הטעמים שנדונו פה היום באקטואליות שאין לזלזל בה. חבר הכנסת ורהפטיג הציג את החוק לפני המליאה בשם ועדת החוקה. כאשר שאלו אותו למה בכלל צריך נורמה כזאת בחוק-יסוד, הוא אמר: "דומני שאם אין זה חוק יסוד, אזי אינני יודע מה זה בכלל חוק יסוד - - - כלום יש בעיה יסודית יותר מאשר בעיה של אדמת המדינה, למי היא שייכת ואם אפשר להעבירה או לא? הבעיות הללו, למי האדמה, בהן תלוי כל יסוד המדינה".

אני רוצה להוסיף נימוק על הנימוקים שסקר פרופסור ויסמן, והוא עקרון הנאמנות. העיקרון הזה רואה בציבור נאמן ובבעלות הציבורית בעלות בנאמנות בשם כלל הציבור. באחרונה מצא העיקרון הזה את ביטויו בנוגע למקרקעי ישראל בפסק-דין קעדאן, שבו נמנו התכליות הכלליות והספציפיות של מינהל מקרקעי ישראל, ובבג"ץ הקשת הדמוקרטית המזרחית. ניתוח חשיבות הקניין לפי פרופסור דגן מתייחס לקניין הפרטי. הוא מתייחס לכך לפי הגישה האמריקנית לקניין וליחסים בין השלטון לפרט - כמצבור של קניינים פרטיים שמיתוספים יחד לפי האידיאולוגיה הלוקיאנית. אצלנו האתוס אחר וגם ההיסטוריה אחרת. אצלנו שורר הציווי המקראי "והארץ לא תימכר לצמיתות כי לי הארץ".

קריאה

הכוונה היא שבעלות פרטית לא תועבר.

עליזה קן

לא. ה' הוא שאומר את זה. אל התפיסה הדתית מצטרפת התפיסה ההיסטורית של החוק העות'מאני שירשנו, שעל-פיה כל הקרקע היא בבעלותו של האל, ממנו היא עוברת לשלטון והשלטון מקצה אותה לפרטים. חוק-היסוד לא יצר את עצם העובדה ש-93% ממקרקעי המדינה הם בבעלות מדינת ישראל, הקרן הקיימת ורשות הפיתוח. חוק-היסוד בא לראות איך מתמודדים עם העובדה הזאת. כאשר אני בוחנת את דבריו של פרופסור דגן מפרספקטיבה זו, אני רואה בהם דברי ביקורת על הסייגים שבחוק מקרקעי ישראל, ולא הסתייגות מהנורמה. שיטת החכירה גם היא נושא להתמודדות במסגרת חוק מקרקעי ישראל, ולא במסגרת חוק-היסוד. לא בכל מקום נותנים חכירה ל-98 שנים ולא בכל מקום משלמים 91% דמי חכירה. חוק-היסוד לא עוסק רק בדירה הפרטית של החוקרים במינהל מקרקעי ישראל. אנחנו עוסקים בשטחים נרחבים, בניצול הפוטנציאל שלהם, בחלוקה צודקת של המשאבים ובאפשרות למנף פרויקטים באותם שטחים.

היו"ר מיכאל איתן

האם המינהל עוסק בזה?

עליזה קן

כן.

היו"ר מיכאל איתן

האם משרד הפנים עוסק בזה גם כן?

עליזה קן

משרד הפנים עוסק בתכנון. אני רוצה לומר כי ההצעה לקבוע בחוק את האיסור על העברת מקרקעין לזרים היא בעייתית מאוד. כפי שאמר פרופסור דגן, קביעה כזאת תתייחס לכל סוגי הקניין - גם לקניין הפרטי. כך היא מתמודדת עם איסור הפגיעה בקניין בחוק-יסוד: כבוד אדם וחירותו, ועל כן היא צריכה להיבחן באמות מידה של מידתיות. בעיה אחרת נוגעת להגדרה מיהו זר. האם יהודי אמריקני שמתגורר בברוקלין הוא זר? בעיה שלישית היא איך יופעל האיסור הזה. על-פי הצעת החוק משנת 1980 רשם המקרקעין הוא שצריך לנתב את כל הדברים. יש בכך בעיות פרקטיות קשות. זה לא תפקידו של רשם המקרקעין. יש בעיות של הפעלה ושל איסור. אני רוצה לדבר גם על האפשרות לעקוף את ההוראות האלה. אפשר לעשות זאת בקלות בהקמת תאגידים ותאגידי משנה. אני לא בטוחה שבמדינות אחרות נאלצו להתמודד עם הבעיה הזאת הניצבת לפנינו. לכן אני לא רואה פתרון לבעיה של הגבלת ההעברה לזרים במעבר מחכירה לבעלות בצירוף חוק שיאסור העברת בעלות.

יחיאל לקט

כל הדברים שאומר הם בשם הקרן הקיימת לישראל. הקרן הקיימת דוגלת בהמשכת מעמדו החוקתי של עקרון הבעלות הלאומית על הקרקע, ולא בהעברתו לחוק רגיל. אני לא חושב שאני צריך להסביר למה. אני רוצה להגיד כי הוויכוח פה נסב על השאלה מה יהיה העיקרון ומה יהיה החריג. היום העיקרון הוא בעלות לאומית על הקרקע, ויש חריגים. עכשיו רוצים שהמצב ישתנה - יהיה העיקרון ההפוך, והבעלות הלאומית על הקרקע תהיה החריגים. אני חושב כי אין לזה מקום היום במדינת ישראל.

מדינת ישראל היא מדינה יהודית-דמוקרטית, מדינה בהתהוות. לְעם בִּמדינה נחוצים שלושה דברים יסודיים: קרקע, התרבות והמסורת התרבותית שיש לאותו עם שיושב על אותה קרקע ואוכלוסייה. בכל שלושת הדברים האלה מדינת ישראל עוד לא התהוותה בצורה מלאה, עוד לא עברה את השלב של מדינה בהתהוות. כיוון שזו המציאות, אין מקום לוותר על היתרונות העצומים של עקרון הבעלות הלאומית על הקרקע לעתידה ולמהותה של מדינת ישראל בעתיד. לדעתי, זו הנקודה המכרעת. אני מזדהה מאוד עם מה שאמר פרופסור ויסמן, אבל יש לי הערה על דבריו והערה על דברי פרופסור דגן. פרופסור ויסמן, מזה שמינהל מקרקעי ישראל לא ממלא את תפקידו כפי שהוא אמור למלא אותו על-פי החוק, ובכלל זה אכיפת החוק ושמירה על החוק, לא ניתן ללמוד על התנהגויות של קרקע פרטית במציאות שבה 93% מהקרקע בבעלות ציבורית. מהניסיון שלי אני יכול לומר, שככל שהמצב הכלכלי מעורער יותר, יש יותר פניות לקרן הקיימת שתרכוש קרקע מיהודים, מכיוון שהקרקע עלולה להגיע לידיים זרות. במסגרת זו לקרקע הפרטית אין יכולת שמירה על עצמה. לכן לא נכון ללמוד ממקומות שבהם הקרקע הפרטית היא הנוהגת.

רשף חן

האם הצורך הזה קיים גם בדירות מגורים, או שאנחנו מדברים על קרקע פתוחה ועל קרקע חקלאית?

יחיאל לקט

אנחנו מדברים על קרקע פתוחה. לגבי דירות מגורים השאלה היא אחרת - שאלה של בעלויות. כפי שהבנתי, המגמה ההיסטורית בהשקפה הליברלית הזאת היא, שכאשר יש לך קניין, אתה צריך לוודא שאיש לא יוכל לגזול את זכותך עליו. זה לאו דווקא אמור להגן על מה שהקשת הדמוקרטית המזרחית רוצה להגן, אלא על שכבות שנאבקו דרך הפיאודליזם כאשר היה להן קניין. אני לא הייתי מכניס את זה לפה.

חנוך דגן

התפיסה של הקניין כחירות אומרת שלאנשים יש זכות בסיסית שיהיה להם מקום של חירות, והטענה היא שאין לקבל מצב שבו באזורים שונים בארץ אין מקום כזה. יש בעיות קשות גם בתיאוריה הזאת, ולא הזכרתי כלום בדברי.

יחיאל לקט

הקניין של המדינה הוא גם הקניין שלך. האי-הצדק החלוקתי בקרקע לא שונה בחכירה מבעלות. אותם חוליים של החכירה יהיו גם כאשר המדינה תחלק את הבעלות. קבוצות האינטרס שנוצרו בעקבות החכירה לא ייעלמו כאשר תהיה בעלות. מבחינה זו, אותה חולשה של המינהל באכיפת החוק תהיה בשני המקרים. המצב הנוכחי הוא שהקרקע היא קרקע המדינה. הבעיה בצדק החלוקתי טמונה בשאלה מי נהנה כאשר המדינה נותנת הטבות ומחלקת את רכושה כמעט בחינם. אנחנו לא מדברים על כך שהמדינה מחלקת הטבות שלא בצדק, אלא על כך שהבעלות היא של המדינה.

היו"ר מיכאל איתן

היא הנותנת. אתה אומר שכאשר המדינה מוכרת את נכסיה, מקורבים מקבלים הטבות גדולות ונהנים מאוד. צא ולמד: המדינה נותנת כל הזמן הטבות. אנשים אומרים שייתנו פעם אחת בחינם, מישהו יתעשר ונראה מה יהיה אחר כך. מצב כזה עדיף מהמצב שבו מחזיקים את זה כל החיים והפראיירים ממשיכים להתחלף כל הזמן.

יחיאל לקט

צדק חלוקתי איננו עניין פורמלי. המדינה הקצתה שטחים במקומות שערך הקרקע בהם היה אפס, כדי שקבוצת אנשים תתיישב ותעזור בהקמת המדינה. לכן לבוא ולומר כי למי שיושב על הקרקע 50 שנה ומעבד אותה אין שום זכות עליה - זה איננו צדק חלוקתי. הצדק מורכב הרבה יותר. אני לא מזדהה עם שום החלטה של מינהל מקרקעי ישראל בעניין האחוזים, אבל אני מבין למה בכל פעם הוחלט על מספר אחוזים אחר - היתה פה התנגשות בעניין הצדק החלוקתי בין אלה שקיבלו קרקע בתולה והפכו אותה לגן פורח בדמם ובזיעתם לבין אלה שהמדינה מקפחת כאשר היא באה לתת מתנות והטבות. עמדת הקרן הקיימת היתה שיש למצוא פשרה הוגנת בין שני הגורמים האלה. בכל אופן, זה לא מצדיק שלילה של עקרון הבעלות הלאומית על הקרקע.

מייסדי הקרן הקיימת היו חכמים מאוד, והתוצאות מדברות בעד עצמן. אני מדבר על אלה שלאחר קום המדינה רצו לעשות הסדר חכם לטובת העם היהודי והמדינה המפתחת. אחרי שהעבירו בהסכמה את הקרקעות שבבעלות הקרן הקיימת, שהן 15% מכלל קרקעות המדינה, הם החליטו כי הקרקע של הקרן הקיימת, שתנוהל על-ידי מינהל מקרקעי ישראל, תירשם כחברה פרטית אצל הרשם. עניין קעדאן אינו נוגע לקרן הקיימת. קעדאן היה יכול לחיות בקציר. זו דעתי, ואני התנגדתי להעמדת העניין במבחן בג"ץ. ארבע שנים בג"ץ לא רצה להכריע בזה. האם אני דירקטוריון של חברה פרטית? אני מדבר על בעלות של העם היהודי שנקנתה בכספי העם היהודי, ובסופו של דבר נתנו לזה מעמד של חברה פרטית, כדי שכשיבוא היום ותעלה סוגיית ההבחנה בין אדמת המדינה, שצריכה להינתן בשווה לכל אזרחי המדינה, ובין אדמתו של העם היהודי - ידעו כי לחברה הפרטית הזאת יש בעלות ואי-אפשר להלאים את הקרקעות שלה, כיוון שהן שייכות לעם היהודי. אנחנו חושבים שבדיון העקרוני הזה צריך לחשוב גם על הפרדה ניהולית. זו אדמה פרטית של העם היהודי ואלה אדמות המדינה, ובהן אמות המידה צריכות להיות מחמירות יותר.

רשף חן

הנושא הזה מטריד אותי מאוד, ולדעתי חייב להינתן לו פתרון. אני יכול להוכיח שאני לא בודק את צבעם של אנשים, את מינם או את גזעם. בבית שבו אני גר יש דירה אחת המושכרת למוסלמי והשנייה לערבי נוצרי, ואין לי שום בעיה עם זה. חשוב לי להבהיר את הדברים האלה כדי שיהיה ברור שמה שאני עומד להגיד כאן אינו נובע מגזענות אישית. המשימה של יישוב הארץ הזאת על-ידי יהודים היא אחת המשימות העיקריות שלשמן הוקמה המדינה. הנושא הזה הוא נושא חוקתי מובהק ביותר. פסק-דין קעדאן ערער את העיקרון הזה בצורה הקשה ביותר שיכולה להיות. הוא בא ואמר כי מדינת ישראל איננה רשאית לעסוק ביישוב יהודים ברחבי ארץ-ישראל כי הם יהודים, אלא היא צריכה לעסוק ביישוב אזרחיה. תמצית הציונות הפכה להיות בלתי לגיטימית במדינת ישראל. אני כציוני לא יכול לחיות כך. אני חושב שאנחנו צריכים למצוא פתרון מתקבל על הדעת, שיהיה הוגן גם כלפי קבוצות המיעוט, אבל שלא יהיה קיצוני.

היו"ר מיכאל איתן

איך פתרון כזה יכול להסתדר עם הערך של חוקה?

רשף חן

קראתי בעיון את פסק-הדין ואת ההנמקה שלו. ההנמקה שלו טכנית במידה לא מבוטלת. בית-המשפט העליון אמר: אתם לא הגדרתם את מטרות החזקת הקרקע בידי מדינת ישראל, ועל כן אנחנו נאלצים ללכת לנורמטיביות הכללית ביותר, שעל-פיה כל אזרחי מדינת ישראל שווים. אין לנו שום מקור חוקי להחלטה אחרת. אני חושב שתפקידנו כמחוקקים לפתור את הבעיה הזאת, ולהגדיר בחוקה כי אחת המטרות הלגיטימיות של השימוש במקרקעי מדינת ישראל היא ליישב יהודים בכל רחבי הארץ. אם נעשה את זה, נפתור את בעיית פסק-דין קעדאן מהבחינה החוקית, ונאמר את האמת שלכולנו לא נעים כל כך להגיד אותה, כי היא לא politically correct. יש התנגשות בלתי נמנעת בין השאיפות הלאומיות, שלא לומר הלאומניות, במעשה הציונות לבין התפיסה הליברלית הטוטלית, שהיא אדישה כליל לעניין הלאום. ההתנגשות הזאת קיימת, ואנחנו חייבים למצוא את האיזון. לא נמצא את האיזון בכך שנתחמק מהבעיה ונהיה politically correct כל הזמן.

היו"ר מיכאל איתן

אני שמח שאתה אומר את הדברים, אבל אני רוצה שתגיד אותם בפחות נחרצות - תגיד שאנחנו צריכים לשבת על המדוכה ולמצוא פתרונות.

רשף חן

אני אומר את דעתי, והסיבה שאני אומר אותה בנחרצות כזאת היא שאני מאמין מאוד במה שאני אומר. יכול להיות שאני טועה.

היו"ר מיכאל איתן

אני נחרץ כמוך באמירה הברורה שבאנו הנה להקים מדינה יהודית, ולא סתם עוד מדינה. אני נחרץ כמוך בקביעה שהיא צריכה להיות דמוקרטית. אנחנו יודעים שאנחנו צריכים ליישב סתירות מסוימות בין הצורך שהיא תהיה יהודית לצורך שהיא תהיה דמוקרטית. בשאלה איך נעשה את זה, אני נחרץ פחות.

דלית דרור

האם פתיחת תיבת פנדורה זו של פסק-דין קעדאן הכרחית לדיון על סעיף המקרקעין בחוקה?

רשף חן

לטעמי, זה הדבר החשוב ביותר בכל מה שאנחנו עושים פה, כי בעיני השאלה החוקתית האמיתית היא לא השאלה מי יחזיק בקרקע באופן פורמלי ולכמה זמן, אלא מהי המטרה הלגיטימית של החזקת הקרקע.

דלית דרור

השאלה היא אם זה ישפיע על ניסוח הסעיף.

רשף חן

אני חושב שכן, כי אני חושב שחשוב לומר מהי המטרה שלשמה הקרקע מוחזקת. צריך להזכיר את הפיתוח, את השמירה על איכות הסביבה ואת הצדק החברתי, אבל בין השאר צריך להיות כתוב גם - יישוב יהודים בארץ-ישראל. אם לא נכתוב את זה, אנחנו נשארים עם המצב שנוצר בעקבות פסק-דין קעדאן.

היו"ר מיכאל איתן

פרופסור ויסמן אמר לי כי נערך דיון בקרן הקיימת ובידי עורך הדין יש מסמך כלשהו. האם נוכל לקבל העתק שלו?

יחיאל לקט

כל מסמך שיש בקרן הקיימת, תוכלו לקבל. אני רוצה לומר כי בג"ץ קעדאן קובע כמה עקרונות ברורים מאוד. באשר למקרה הספציפי של קעדאן בקציר נקבע כי יש נסיבות ואירועים שמאפשרים יישוב בעבר שיחול בעתיד.

רשף חן

אני חושב שצריכה להיות הבחנה ברורה בין גזענות לשמה, למשל לא למכור דירה לערבי בחיפה, לבין התיישבות מצומצמת בהיקפה בנגב ובגליל. אם נקפיד על ההבחנה הזאת של גודל ומקום, נקיים איזון הוגן וצודק בין האינטרסים. אני רואה את פרופסור ויסמן מהנהן, ועל כן אני ממש מחוזק בדעתי.

עליזה קן

זה בדיוק מה שאומר פסק-דין קעדאן.

רשף חן

אם כך, אני מרגיש מחוזק בדעתי בפעם השנייה. בנושא החכירה, שמענו כאן שיש פנים לכאן ולכאן, ואני חושב שזה נכון. אני חושב שכחלק מהמדיניות הכללית שלנו שלא לשנות את מה שלא מוכרחים לשנות במסגרת הניסיון שלנו להגיע לחוקה, בנושא הזה צריך להשאיר את המצב כפי שהוא, למעט תיקון שצריך להיות בחוק ולא בחוקה צריך לקבוע שקרקע שמיועדת למגורים פרטיים, דירה בעיר וחלקה א' במושב, ניתן להעביר בה בעלות לידיים פרטיות. במושבים זה יהיה בכפוף לתקנון האגודה.

אליעזר כהן

מה יהיה בקיבוצים?

רשף חן

גם בקיבוצים ההסדר הוא לתת לכל אחד את החלקה שלו, שאפשר להעביר בה בעלות לידיים פרטיות. הביורוקרטיה מיותרת לחלוטין. היא לא משמשת כלי למניעת ההעברה, כי נקבע כבר מזמן שאדם רשאי להעביר את הקרקע למי שהוא רוצה. כל העניין הזה שפעם בכמה זמן צריך לחזור כדי לקבל הסכמה, מיותר לגמרי. לעומת זאת, קרקע חקלאית היא עניין אחר. בדיוק בגלל ההבחנה הזאת המינהל מחכיר את הקרקע החקלאית לתקופה קצרה מאוד, גם למושבים ולקיבוצים. שם מופעלים אינטרסים אחרים, אלא אם כן אתה חושב שצריך לחשוש שמישהו יקנה לעצמו קיבוץ שלם. אני לא מוטרד מכך שנוצרי יקנה חלקת קרקע במדינת ישראל, אלא מכך שסעודיה תתחיל לקנות קרקעות במדינת ישראל. גם בעניין השימוש בקרקע מצבך אחר כאשר אתה בעל הקרקע והיא מוחכרת לשלוש שנים, ומישהו מקים קניון על קרקע חקלאית, וכאשר אתה צריך להיעזר בדיני התכנון והבנייה כדי להגביל את השימוש בקרקע.

אליעזר כהן

אני רוצה להודות למרצה, דבריך לימדו אותי הרבה מאוד. חבר הכנסת רשף חן, אני רוצה לומר כי נהניתי לשמוע את מה שאמרת. לא ידעתי ששינוי פתוחה כל כך. כאשר באים לכתוב חוקה, תמיד ישנה בעיית המיעוטים, ועניין קעדאן מציב בעיה כזאת. כאשר במדינת ישראל המיעוטים יתנהגו כמו היהודים בארצות-הברית, נכתוב חוקה אחרת לגמרי. אני גדלתי בשכונה ערבית בירושלים וחייתי עם ערבים בשלום. הדו-קיום נרצח פעמיים - פעם באינתיפאדה הראשונה ופעם באינתיפאדה השנייה - ועכשיו הרצח נמשך יום-יום. במצב הנוכחי קשה לכתוב חוקה שתפתור בעיות כמו בעיית קעדאן. הוועדה של גדעון סער, שדנה בחוקתו של העם היהודי בארץ-ישראל, נועדה לתת תשובה על כך.

הלל סומר

אני חושב שהדבר המעניין ביותר ששמעתי מהמלומדים בתחום הקניין ומהדוברים האחרים הוא הביטוי "צריך לחשוב על זה" לגבי דברים רבים. כאשר אנחנו מדברים על החוקה, השאלה הראשונה היא אם אנחנו רוצים לכבול את ידה של הכנסת כרשות מחוקקת לזמן רב מאוד. התשובה שלי היא שאין לכבול את ידה של הכנסת לאורך זמן, כיוון שבדברים האלה יש התפתחות, והיא לא צריכה להיות מוגבלת בחוקה. אני חושב שההצעה של חבר הכנסת רשף חן לשמר את הסטטוס-קוו אבל להוריד את מעמדו הנורמטיבי לחוק רגיל, היא הצעה נכונה ביותר. צריך להבין כי הימצאותו של הנושא בחוק-יסוד מעלה אותו ברמה. הסטטוס-קוו אינו אומר ששום דבר לא משתנה. היום העניין הזה קבוע בחוק-יסוד לא נוקשה. כיוון שהחוקה העתידית תהיה נוקשה, גם הוא ייעשה נוקשה יותר, ולכן יש לעשות את ההיפך. האם באמת העיקרון הזה חשוב כל כך עד שאנחנו צריכים להעלות אותו בדרגת הנוקשות?

דלית דרור

עדיין לא אמרנו שום דבר על נוקשות.

היו"ר מיכאל איתן

הנוקשות הפורמלית איננה משנה כרגע. נגיד שלא נעשה סעיף נוקשות ולא נעשה חוקה, אלא נכתוב את 13 חוקי-היסוד בנוסח חדש - זה לבדו יחזק את מעמדם.

הלל סומר

אחד הדברים המעניינים בתהליך הזה הוא שבכל פעם שאנחנו מגיעים לנקודות מסוימות בחוקה שיש להן תפקיד פונקציונלי מצומצם, באים גורמים שונים ותולים בהן דברים רבים אחרים. לדעתי, חוק-היסוד איננו העוגן הנכון, עם כל הסימפתיה לרבים מאוד מהנושאים שהועלו פה, ובכללם עמדות שהובעו בענייני קעדאן, איכות הסביבה וצדק חלוקתי. חלק מהעניינים שהועלו פה משיקים למקומות אחרים בחוקה. יש לנו שלוש נקודות השקה. הנקודה הראשונה היא נושא השוויון. עניין קעדאן צריך לעלות בהקשר זה. אני חושב שהדיון בשוויון ובמדינת העם היהודי בחוקה צריך להיעשות במסגרת הוועדה של גדעון סער. הנושא של איכות הסביבה עולה כאחד מהנושאים שבתחום הזכויות החברתיות. אני לא אומר שזה לא צריך להיות כך, אלא רק שיש לנו מקום לזה בחוקה הכללית. נקודה מעניינת נוספת היא הזכות לקניין. פרשנות רחבה של הזכות לקניין משפיעה על דברים מסוימים, שייתכן שחלק מהאנשים סביב השולחן הזה היו רוצים לשנות. למשל, אם חושבים שצריך להגביל בעלות זרה, ייתכן שהזכות לקניין צריכה להיות בחוקה, ומתחתיה בחוק רגיל הגבלה על העברה לבעלות זרה כפוף לביקורתו של בית-המשפט העליון.

רשף חן

גם למי שאינם אזרחי המדינה יש הזכות הזאת?

הלל סומר

ההגדרה של הזכות לקניין בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו איננה מבחינה בין אזרח לתושב - "אין פוגעים בקניינו של אדם".

דלית דרור

אם, לשיטתך, זה לא יהיה בחוק-היסוד, אז הקניין הפרטי יהיה מעוגן בחוק-היסוד וקניין המדינה לא יהיה מעוגן בחוק-יסוד.

הלל סומר

בעניין הזה יש בי אהדה לדאגותיהם של אנשי המינהל. ניסיתי לתת מפה מרחבית. באשר לעיקרון כאן, אני הייתי מחוקק את הסטטוס-קוו במלואו בחוק רגיל. לא הייתי עושה את השינויים שממליץ עליהם פרופסור דגן בתהליך החוקתי, אבל לא הייתי חוסם את האפשרות שהם ייעשו בעתיד.

דלית דרור

האם עמדתך היא שלא יהיה תיקון בחוק-היסוד בנושא הזה?

הלל סומר

רק בתחום ההצהרתי.

דלית דרור

מה תאמר ההצהרה?

הלל סומר

מה שכתוב פה.

יצחק קליין

את כל מה שרציתי לומר אמר כאן רשף חן. אני רק מפחד שהוא יתחיל לחשוב שנית.

חגית לוז-און

כפי שאני רואה את זה, השאלה הממוקדת היא מה יהיה העיקרון הרגולטיבי - האם העיקרון הוא הבעלות והחריג הוא ההפרטה, או להיפך. בהיבט הזה לא יספיק עיגון זכויות סביבתיות-חברתיות בפרק נפרד בחוקה, מלבד זה שאני עדיין לא יודעת אילו זכויות יעוגנו. הפרק שמדבר על הבעלות הציבורית מדבר על שטחי הציבור. אני מפחדת ששטחי הציבור יצומצמו לאתרים. חופים לא יכולים להיות אתר. אי-אפשר לצמצם את השטחים הפתוחים לאתר. בין בתי מגורים, מקרקעי ייעוד ספציפיים וקרקעות חקלאיות, שגם הן ספציפיות, עומדים השטחים הפתוחים. אליהם מופנים לחצי הפיתוח. אם הפיתוח יהיה מופקד בידיים פרטיות, שם יפעלו כוחות השוק.

אליעזר כהן

היא מתכוונת לכביש 6.

היו"ר מיכאל איתן

הטענה שהושמעה כאן, ובהקשר זה צוטטה פרופסור אלתרמן, היא שבגלל שהמדינה מחזיקה בשטחים כה רבים יש זילות של השטחים הציבוריים. במקום שהמדינה תשמור על כל השטחים, מוטב שתשמור רק על חלק מהשטחים ותעשה זאת טוב יותר. זה הגיוני.

רשף חן

כשאתה בעל הבית אתה מרוויח ממכירה ליזמים, ולעומת זאת כשאתה רק מפקח במסגרת חוק התכנון והבנייה, ללא אינטרס כלכלי נוגד, אתה יכול להגיד כי מדובר בשטח פתוח ואתה לא מעוניין שייגעו בו.

חגית לוז-און

המינהל אמור להיות מפקח ובלם נוסף. אני אומרת שאין להפריט את השטחים הפתוחים. אלה שטחים בלתי מוכרים, ולכן המדינה צריכה להיות פרוסה בהם. בדיונים על הצעת חוק החופים עולה טענתם של בעלי קרקע פרטית לאורך החוף כי זו הקרקע שלהם וכי הם מבקשים פיצוי על גישת הציבור אליה בניגוד לרצונם. הציבור צריך לשלם בעבור הזכות להשתמש בשטחים האלה וליהנות מהם. זה לא הגיוני.

רוית חננאל

אני מסכימה עם פרופסור דגן ועם פרופסור ויסמן, שהמצב הנוכחי מרוקן מתוכן את כל ההצדקות להמשך שימור הבעלות הלאומית על הקרקע, בגלל התנהלות המדינה. המצב לא מרוקן מתוכן את ההצדקות עצמן, אלא המצב בפועל מרוקן מתוכן, וצריך להבחין בין הדברים. פרופסור ויסמן דיבר על ההצדקה הדתית ועל ההצדקה הסוציאליסטית. אני רוצה להזכיר כי כל ההצדקה של יובל החכירה היא הצדקה חברתית ולא הצדקה דתית. היא לא הצדקה סוציאליסטית של הלאמה, אלא הצדקה חברתית במובן הזה שבתום יובל החכירה יהיה אפשר לחלק את כל הקרקעות מחדש לאוכלוסייה הרלוונטית, כדי לצמצם פערים חברתיים.

היו"ר מיכאל איתן

תקראי את דבריו של ז'בוטינסקי על רעיון היובל.

רשף חן

אם כך, את נגד חוק הדיור הציבורי.

רוית חננאל

לא. הקרקע צריכה להיות מכשיר לצמצום פערים, ולא מכשיר ליצירת פערים. במנגנון הנוכחי הקרקע היא מכשיר לקיטוב חברתי. אנחנו רואים את זה כל הזמן, והזכרתם פה קודם את בג"ץ הקשת הדמוקרטית המזרחית. אני רוצה לחלוק על פרופסור דגן, שהשתמש בבג"ץ הקשת המזרחית ובטענות שעלו ממנו להצדקת ההפרטה. למזלי, איש עדיין לא מתהפך בקברו, אבל לנו זה קורה. בג"ץ הקשת המזרחית לא רק מעודד את המשך הבעלות הלאומית על הקרקע, אלא גם מציין כי היא הכרחית כדי לצמצם את הפערים. היא צורך חברתי. אנחנו צריכים לבדוק איך אפשר במצב הקיים לשנות את הנהלים כך שהם יאפשרו צמצום של הפערים. המדינה צריכה לשמור על האנשים ולא על הקרקע.

רחל זכאי

חלק גדול מן הדברים נאמרו על-ידי קודמי. לא היה אחד שראה את המצב ככזה ששולל מכול וכול התייחסות בחוקה או בכלי חקיקתי בעל עדיפות על נורמה חוקית רגילה. היו פנים לכאן ולכאן. שאלת היסוד שהעלו כולם היא מהי נקודת המוצא: האם ככלל יש לאסור, ולקבוע כללי חריגה מן האיסור, או להיפך - יש להתיר, והאסור ייקבע בחקיקה. נקודת המוצא תהיה בעלת חשיבות רבה לקביעת האיזונים לאחר מכן.

נדמה לי שאיש לא שלל, גם לא פרופסור דגן, את הרעיון כי יש שימושים ויש מטרות שלשמם הבעלות חייבת להיות בידי המדינה. השאלה היא מה ייכנס בגדר אותו קונסנזוס. כיוון שלא ניתן לענות על השאלה הזאת בבירור, התוצאה המתחייבת היא קביעת הכללה והחרגה בפרטים. את הפרטים אנחנו יודעים להגדיר היום. כל מי שדיבר פה דיבר מצד אחד על דירות שבהן הבעלות כמעט עברה בפועל, מצד שני על חופי הים ועל הפארקים, ובאמצע - על שטחי הקרקע החקלאית, שאפשר להחכיר ל-49 שנה לשימוש חקלאי - וזו ההחלטה מספר אחת של המועצה. אבל זה נעשה תוך שמירת זכותה של המדינה לקחת את הקרקע בחזרה כאשר היא נזקקת לה לצרכים כלשהם. אלה עתודות גדולות ביותר של המשאב הזה שנקרא קרקע מדינת ישראל.

היו"ר מיכאל איתן

קביעת הפיצוי על הלקיחה בחזרה היא לפי העיקרון שמי שקרוב יותר לשלטון, יקבל יותר.

רחל זכאי

זאת הדרך הקלה יותר, אך הנכונה פחות. זה לא אומר שאין דרך נכונה. הדרך הנכונה היא למצוא את הפיצוי הראוי במקרה כזה. כאן נדרשת עזרת כל הצדדים, החל במחוקק, המשך ברשות המבצעת וכלה ברשות השופטת. קל מאוד לדבר בססמאות ולומר לא לתת כי זה שייך לציבור, אבל כשאתה בא לבית-המשפט הדברים לא נראים בדיוק כמו בבג"ץ הקשת הדמוקרטית המזרחית.

היו"ר מיכאל איתן

עד איזה רובד החוקה צריכה לטפל בסוגיה?

רחל זכאי

לטעמי, ללא ספק, ברובד ההצהרה ובקביעת הכלל, מתוך עידון כלשהו של איסור המכירה. צריך להתייחס בנפרד לכל סוג של קרקע, ואולי נכון לעשות את זה בחוק.

היו"ר מיכאל איתן

אני מבין שאת אומרת שהאיסור הכללי וקביעת העיקרון שהקרקע היא קרקע הלאום צריכים להיות בחוקה, ונוסף על כך, צריך לאפשר לקבוע סייגים ויוצאים מן הכלל בחוק.

רחל זכאי

כן. זה לא יהיה חידוש גדול.

היו"ר מיכאל איתן

הגישה השנייה שאת מציעה לנו היא מתודית - אם נחליט אחרת, נקבע כי הקרקע היא פרטית, אבל למדינה תהיה הזכות לקבוע כי סוגי קרקע מסוימים יהיו בבעלותה, כפי שייקבע בחוק.

רחל זכאי

ההיפך של המצב הקיים הוא לא לומר שהקרקע היא פרטית, אלא שניתן למכור.

היו"ר מיכאל איתן

כלומר, הבעלות תבוא מזכות הקניין ולא מסעיף ספציפי. היום כאשר יש קביעה חוקתית שאומרת שקרקעות המדינה הן בבעלות המדינה והן לא ניתנות למכירה, זכות הקניין לא יכולה להיות בידי האדם הפרטי לעולם.

עליזה קן

החוק לא יצר את הקניין, החוק אמר שלא תועבר הבעלות על מקרקעין שנמצאים בבעלות המדינה, הקרן הקיימת ורשות הפיתוח. גם לולא החוק, המקרקעין האלה עדיין היו בבעלות שלושת הגופים.

חנוך דגן

חוק-היסוד שולל את אפשרות הקניין הפרטי ב-93% ממקרקעי המדינה.

היו"ר מיכאל איתן

היא אומרת שהוא לא שולל, אלא רק מונע העברה. היא אומרת שאסור להעביר את הקרקע.

רחל זכאי

אני רוצה להסב את תשומת לבכם לחוק מקרקעי ישראל, שהוא השני במדרג הקיים היום. יש בו שבעה סעיפים שמחריגים מן האיסור. אל רובם לא אתייחס כי הם פרטניים, אבל האחרון שבהם חשוב לענייננו ונותן מענה מסוים, שכן הוא קובע כי מותרת העברת בעלות במקרקעי המדינה או במקרקעי הרשות לפיתוח למטרת פיתוח לא חקלאי, או העברת מקרקעין כאלה שהם קרקע עירונית, ובלבד שכל ההעברות מכוח עובדה זו יחד, שטחן לא יעלה על 100,000 דונם. השאלה היא אם המבנה המדויק של קרקע עירונית נכון, אם ההגבלה ל-100,000 דונם נכונה, בעוד שב-78,000 דונם כבר הועברה בעלות מכוח הסעיף הזה.

רשף חן

לאיזה מטרות היא הועברה, לפיתוח תעשייתי?

רחל זכאי

בעיקר למגורים.

רחל אלתרמן

זו הפעם הראשונה שאני שומעת את המספר הזה. תודה רבה.

רחל זכאי

נאמרו פה דברים על ההתנהלות ומכאן מסיקים מסקנות. זו לא חוכמה לומר שמשום שאנחנו לא מצליחים, זה לא נכון. השאלה היא אם יש דרך יעילה יותר, אולי בהבחנה בין שימוש למגורים לבין שימושים אחרים, אפילו שימושים עירוניים. אני לא חושבת שדינה של קרקע לתעסוקה כדינה של דירת מגורים. צריך לחשוב על כך, והדבר נעשה - אומנם לא מספיק אבל חושבים.

היו"ר מיכאל איתן

כנראה יש כללים שהמינהל הציבורי לא יכול לשבור. במינהל הציבורי יש בעיות שעד היום לא הצליחו לפתור.

רחל זכאי

פרופסור ויסמן דיבר על משך התקופה ועל גובה התמורה, כדי לעורר ספק באשר לחכירה לעומת הבעלות. לפי החלטות המועצה, יש הבחנה מהותית בין סוגי החכרה, ולכל סוג משך ההחכרה שלו. החכרה למגורים יכולה להיות ל-98+98 שנים. גם כאשר ניתנות עם ההחכרה זכויות עתידיות, כך שאפשר לעשות הכול בלי לראות את המינהל ובלי לשלם לו. מה שנעשה בצורה גורפת בבנייה רוויה ובבנייה למגורים, נעשה אחרת וקיים גם בתעסוקה, אבל לתקופות קצרות יותר, משום שצורכי השוק משתנים. אלה דברים שצריך לחשוב עליהם. יכול בהחלט להיות פתרון אחר. מקובל לחשוב על 91% כעל 100% - נוריד קצת, נגיע ל-91% וזה חכירה - זה פשוט לא נכון. 91% זה בסך הכול היוון של דמי החכירה השנתיים.

היו"ר מיכאל איתן

מה יקרה בפועל אחרי 49 שנים? האם לא תיתנו לאנשים להיכנס לבתים?

רחל זכאי

אני אפילו לא מנסה להתווכח עם זה, אני רק אומרת שהידרשות עמוקה הרבה יותר לשאלות האלה - כי באמת כל אחת מהן מעוררת עוד כמה שאלות - היא אולי בניסיון להסדיר את החכירה בדרך אחרת, ושם להשקיע את המאמץ. כאשר אמרת "חכירה", לא אמרת כלום. אמרת שהיא פחות מבעלות, ולא אמרת כמה. חכירה יכולה להיות כמעט כלום ויכולה להיות כמעט הכול.

רשף חן

הבעיה היא שאם היא כמעט הכול, היא עלולה להפר את החוק.

רחל זכאי

אם כך, אולי במגורים נכון לתת כמעט הכול, ובנסיבות אחרות לא.

דלית דרור

אני מצטרפת לדבריה של עו"ד זכאי שעקרון הבעלות צריך להיות מעוגן בחוקה, וסייגים שלו ייכתבו בחוק רגיל. המצב היום הוא שהקניין הפרטי מעוגן בחוק-היסוד, ונוצר פער לא רצוי בין הערכים הסביבתיים לערכים החברתיים. הלל סומר אמר, שחוק שיאסור מכירה לזרים עלול להתנגש עם זכות הקניין, שמוגנת בחוקה, ואז נשאלת השאלה אם הוא יעבור את מבחן המידתיות. אנחנו נקלעים פה למצבים מאוד לא רצויים. מעבר לטעמים הסביבתיים והחברתיים, ביסוד איסור העברת הבעלות היה האתוס הציוני, לא רק הציוני הסוציאליסטי, של שמירת עתודות קרקע ליישוב ולקליטת עלייה, ולא התקבלה החלטה לסגת מהעמדה הערכית הזאת.

רחל אלתרמן

אני רוצה לפתוח ולומר כי קשה יהיה לסווג אותי, כי אני לא בעד הפרטה ולא נגד הפרטה, ואני לא סוציאליסטית ולא אנטי-סוציאליסטית. אני חוקרת, ואני מסתכלת על קרקע כמו שצריך להסתכל עליה. קרקע היא אחד מהמשאבים של פיתוח, כמו חול וכמו כוח אדם. אי-אפשר להסתכל על זה בלי בחינה השוואתית בין-לאומית. אנחנו לא יכולים לשים את הזום על עצמנו, כי אז אנחנו לא יודעים מהו קנה המידה. כאשר מסתכלים על 1,000 החלטות הקשורות בניהול מקרקעי ישראל, רואים שיש פה משהו לא נורמלי. אם מסתכלים על הנושא באופן השוואתי, רואים כי ישראל הגיעה לקיצוניות רבה מאוד לשני הכיוונים. כאשר תעסקו בהגנה על הקניין הפרטי, אזמין את עצמי להשתתף בדיון, כי בנושא הזה הגענו לקיצוניות רבה מאוד, אפילו יותר מארצות-הברית. אנחנו לא יכולים לתפקד כך, והקשת הדמוקרטית המזרחית לא יודעת איפה לשים את משאביה, משום שבעניין הקניין הפרטי הגענו לכך שהיום תכנון סביבתי הוא בלתי אפשרי בישראל. סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה הוא הדוגמה לכך. הדין הנוכחי לא מאפשר פיתוח. כל אדם שבונים מולו בית חדש - ואחת היא אם זה חוכר, בעלים פרטיים או קניין ממשלתי או קרקע של הקרן הקיימת, ואחת היא אם זה חוזה תלת-שנתי משתנה או מתחדש - אותו אדם יכול לתבוע פיצויים של כמעט 100% מהנזק. איך אפשר לחיות כך יחד בציבור?

רשף חן

אם נגרם לו נזק, הוא אמור לשאת בו לבדו? זו שאלה של יישום, אבל העיקרון הוא עיקרון צודק.

רחל אלתרמן

העיקרון לא צודק, ואין לו אח ורע בעולם. הגענו לקיצוניות עצומה שאי-אפשר לתפקד בה. ההגנה פורשה בצורה מרחיקה לכת מאוד. לא הייתי ממשיכה עם אותו נוסח של הגנה אם זה מה שמתפרש. אי-אפשר להמשיך כך. המשבר יגיע עוד מעט.

היו"ר מיכאל איתן

אני רוצה להבין את הממדים. את מתכוונת לסעיף מסוים? האם בזה מתמצה כל הטיעון שלך?

רחל אלתרמן

יש דברים נוספים, כמו סילוק פולשים. זה הסעיף העיקרי והוא מספיק, כיוון שהוא מכסה את כל הארץ ואת כל סוגי הפיתוח.

רשף חן

הייתי בבתי-משפט שנים ארוכות בניסיון נואש לסלק פולשים. אני לא מבין על מה את מדברת.

רחל אלתרמן

זה מה שאני אומרת.

רשף חן

וזו דוגמה להגנת יתר על הקניין הפרטי? זו דוגמה לפגיעה בהגנה על הקניין הפרטי.

היו"ר מיכאל איתן

לא הבנת נכון. את צריכה להמחיש לי את עניין הנזק.

רחל אלתרמן

אתן לך דוגמה. נניח שיש לך וילה ולידך רוצים לבנות בניין רב-קומות תוך שינוי התוכנית המקורית. אתה יכול לתבוע פיצויים על שערך הקרקע שלך ירד. עובדה היא שזה עוצר את הפיתוח בצורה מרחיקה לכת מאוד. הפרשנות הקיצונית הזאת נובעת מפירוש לא נכון של סעיף בחוק התכנון והבנייה. הוא פורש כך בגלל הסעיף בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו שמגן על הקניין. בתי-המשפט לא הסתכלו באופן השוואתי, וכאשר לא מסתכלים באופן השוואתי מגיעים לתוצאות בלתי הגיוניות.

היו"ר מיכאל איתן

לדברייך, זה לא קיים בשום מקום בעולם.

רחל אלתרמן

בשום מקום בעולם. אני מדברת על היחסים בין אדם לחברו הקשר של זכויות פיתוח.

היו"ר מיכאל איתן

אני מבין כי אלה צורכי הפיתוח. עכשיו זו רק שאלה של כסף.

רחל אלתרמן

נכון. קודם כול הכסף הזה איננו, ולא יהיה לעולם.

היו"ר מיכאל איתן

התשלום מוטל על מי שבנה את הבית.

רחל אלתרמן

הוא מוטל על הרשויות המקומיות ולא על מי שבנה את הבית. אם הוא יוטל על האזרח יעלו מחירי הדיור, מחירי המקרקעין ומחירי המדד. כאשר אתה משקיע בבורסה, איש לא מבטח אותך. קנית בית ואחר כך על-פי המדיניות הציבורית הוחלט שליד הבית הזה צריך לשכן עוד אנשים - איש לא הבטיח לך שלא יבנו. נתנו לך זכויות על הבית שלך, מה פתאום נותנים לך פיצוי? מקרקעין לא צריכים להיות מוגנים יותר מהון בבורסה. אני לא בעד מקרקעין פרטיים. הגענו למצב של אנדרוגינוס בלתי ניתן לניהול במקרקעין הציבוריים. זה עתה יצא לאור הספר Leasing Public Land, שהוא הראשון בעולם שחקר חוזי חכירה ציבוריים. אני השתתפתי בצוות הראשון בעולם כולו שחקר חוזי חכירה ציבוריים. ערכנו השוואה רב-מדינתית, ומצאנו כי ישראל היא חיה יחידה מסוגה. אני לא אומרת את זה לשלילה. צריך להבין שבעניין ניהול מקרקעי הציבור על-ידי המדינה - וזה המשאב שצריך להיכלל בכלכלת המדינה - צריך לקרוא את מה שכתוב על מקרקעין בעולם, ולנסות ולמתן את החיה המוזרה הזאת ולא לתת לה להיעשות מפלצת.

כאשר אנו מנתחים את הקרקע הציבורית שלנו, אנחנו מגיעים לשני דברים בלבד שלהם הקרקע יכולה לשמש. היא לא יכולה לשמש כלי לשוויון חברתי, מכיוון שמקרקעין שניתנו לעולים חדשים בשולי פתח-תקווה שווים היום מיליונים ושייכים לאותם עולים חדשים לשעבר. לעומת זאת, עשירים של פעם שהיו במקום אחד יכולים היום להיות עניים במקום אחר. זה אופי המקרקעין. מקרקעין יכולים להיות משאב ל-200 בעלי קניין בזמן מסוים, ומדינת ישראל עשתה את זה מצוין. התנועה שמדברת על הפרטת הדיור הציבורי של היום, מדברת רק על שיעור קטן מאוד מהדיור הציבורי לדורותיו. זה עתה הוזמנתי מטעם הבנק העולמי, כדי לנתח את המדיניות הציבורית הישראלית באשר לשיכון מאז קום המדינה ועד היום. אנו רואים כי מקום המדינה ועד היום מאות אלפים, ואפילו יותר, של יחידות דיור עברו לידיים פרטיות. הן נבנו בכספי ציבור והיו בבעלות ציבורית, והיום נותרו רק מעט מהן. באופן כללי, מדינת ישראל הצליחה מאוד במתן פתרונות לדיור ולתעשייה באמצעות הקרקע הציבורית, אבל להשתמש בה באופן רב-דורי לצורך שוויון - זה בלתי אפשרי. אפשר לומר כי אנו בונים על קרקע ציבורית, כמו שעשינו בהצלחה רבה בעלייה הנוכחית. הבנק העולמי הגיע למסקנה שהוא לא אהב - שהמדינה המצליחה ביותר בקליטת הגירה המונית היא ישראל.

הקרקע הציבורית שימשה פה מנוף חשוב מאוד, אבל היא לא יכולה לשמש מנוף רב-דורי, כיוון שקרקע משתנה. לא הבעלות הציבורית היתה מנוף קנייני לאנשים, אלא ההפחתה בבעלות הציבורית - העובדה שהזכויות שקיבלו אנשים כחכירה בדיור הציבורי הפכו למעין בעלות. זה מה שגרם לשוויון היחסי. יש לנו שיעור גבוה מאוד של בעלות או חכירה לדורות: יותר מ-70% ממשקי הבית הם בעלים או חוכרים לדורות של הקניין שלהם, וזה מהשיעורים הגבוהים בעולם. לא המשך הבעלות הציבורית גרם לקניין הזה, אלא הנסיגה בבעלות הציבורית. העובדה שהזכויות הועברו כמעט במלואן לחוכרים היא שיצרה את השוויון. כאשר אנו מנתחים את הבעלות הציבורית ובודקים את התועלת שהיא יכולה להביא, ואנו רואים בכל המדינות שבהן קרסה הבעלות הציבורית שהיא קרסה כיוון שלא הצליחה להביא את התועלת הזאת, אנו מוצאים שיש שני סוגי תועלת שיכולים להתממש בישראל. התועלת הראשונה היא תועלת גיאו-פוליטית-ביטחונית. המומחים יכולים לספר לכם עד כמה הקרקע יכולה לשמש לצרכים גיאו-פוליטיים-ביטחוניים. בג"ץ קעדאן מפחית את היכולת לעשות שימוש ביעד הזה. התועלת השנייה של הבעלות הציבורית היא שימור שטחים פתוחים. אני לא מסכימה עם רחל שרק בעלות ציבורית יכולה לעזור בשימור שטחים פתוחים, כיוון שלא הבעלות משמרת אלא העדר זכויות פיתוח הוא שמשמר. הבעלות יכולה להישאר פרטית כל עוד אין זכויות פיתוח. זו לא הבעלות. תסכימו אתי שהגורם שמפריע לקרקע חקלאית או פתוחה הוא הבנייה ולא הבעלות. הבעלות הציבורית יכולה לעזור, ובזה מינהל מקרקעי ישראל נכשל לחלוטין.

רחל זכאי

קל יותר לעשות את זה במקרקעין.

רחל אלתרמן

נכון. לכן אני אומרת שהבעלות הציבורית יכולה לעזור. בזה מינהל מקרקעי ישראל נכשל. אם מערבים כל מיני יעדים אחרים, כמו היעדים החברתיים ועוד - אי-אפשר לעשות בקרקע הציבורית את כל הדברים יחד. אני לא בעד עיגון הבעלות הציבורית בחוקה. אני חושבת שזה יהיה עיגון של האנכרוניזם הישראלי בצורה שקשה יהיה להתאים אותו לרוח הזמן. מה שהציל את מדינת ישראל הוא 1,000 החלטות, שכמה מאות מהן התייחסו לקרקע עירונית. אילו המשיכה הבעלות הציבורית בשיטת החכירה, על-פי ההגדרה, המשק לא היה עובד. היינו נשארים עם אותו תמ"ג לנפש שהיה לנו עם קום המדינה. אי-אפשר לקיים משק כאשר הקרקע לא נזילה ולא ניידת. מועצת מקרקעי ישראל רצה אחרי העגלה, ובסופו של דבר יש לנו משק עירוני, שעובד פחות או יותר כבעלות. אני חושבת שהדבר הזה צריך להסתיים. יש העשרה רבה מאוד של אנשים בתחום העירוני לדורותיהם. היתה פה העברה עצומה של כספים בפוטנציה של הציבור הרחב למשק העירוני. לא רק המשק החקלאי זכה. העירונים זכו הרבה יותר. לא דיברנו פה כלל על התעשייה. יש המון עיוותים בתחום של התעשייה. למשל, הלוואות שניתנו למפעלים תעשייתיים שכבר לא פועלים ככאלה והם מופרטים לכאורה - הם נמכרים ופעמים רבות העסק הוא רק כסות, ולמעשה מה שנמכר הוא הקרקע, שניתנה בעבר בסבסוד ניכר ליזמים לדורותיהם.

לסיכום, אני מתנגדת לעיגון של הבעלות הציבורית בחוקה, כיוון שהוא לא יאפשר את הגמישות שישראל תצטרך בעתיד. אני תומכת בהמשך הבעלות הציבורית אם היא תתמקד בשני היעדים שמתאימים לה; היא לא מתאימה ליעדים האחרים. קליטת העלייה הצליחה במידה רבה בזכות המקרקעין הציבוריים. הם יכולים להישאר בידי העיריות או בידי המדינה. אני לא בעד הפרטתם. אני לא חושבת שהמשק הפרטי ישתמש טוב יותר במקרקעין שנועדו לפיתוח. אני כן בעד שכשמגיעים לפיתוח תינתנה הזכויות כמו זכויות פרטיות. אני נגד עיגון בחוקה, ואני בעד שמועצת מקרקעי ישראל תתמקד בשני הדברים. לא טוב הדבר שמועצת מקרקעי ישראל תעסוק בהענקה או באי-הענקה של שלוש יחידות, חמש יחידות, שתי יחידות וחצי או 500 מטרים רבועים בסקטור החקלאי. היא לא צריכה לעסוק כלל בזכויות פיתוח. זכויות הפיתוח צריכות להינתן רק על-ידי מוסדות התכנון. כל העולם עובד כך.

היו"ר מיכאל איתן

תודה רבה. הישיבה נעולה.

הישיבה ננעלה בשעה 11:50.