פרוטוקול:112

היו"ר מיכאל איתן

אני מבקש לפתוח את ישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט. אנחנו דנים היום בחוק-יסוד: הצבא ובסעיף 40 לחוק-יסוד: הממשלה (הכרזת מלחמה).

(קורא חוק-יסוד: הצבא.)

אנחנו מבקשים לעבור ולבדוק – אם נכנס את כל חוקי-היסוד ונביא אותם כמקשה אחת, שזה מה שאנחנו בעצם עושים עכשיו, כהצעת חוק למדינת ישראל – אם להשאיר את חוק-יסוד: הצבא כמות שהוא או נכניס בו שינויים כאלה או אחרים.

הזמנו אורחים להשמיע את דעתם, ואני מבקש שיפתח אילן שיף, שהיה בעבר הפרקליט הצבאי הראשי, והיום הוא שופט בית-המשפט המחוזי בחיפה. בבקשה.

אילן שיף

כדי לדון בחוק-יסוד: הצבא, אני אביא קצת סקירה היסטורית. בפורום הזה אין צורך להכביר מלים על כך שצה"ל הוא ככל הנראה הארגון החזק ביותר במדינת ישראל, מבחינת מה שהוא יכול ומסוגל לעשות. הוא גם אחד הארגונים החשובים ביותר במדינה. ולכן, לגבי ארגון כזה, יש חשיבות גדולה, אולי אפילו שבעתיים, למרות אזרחית חד-משמעית עליו כצבא.

היו"ר מיכאל איתן

בחוקות, בדרך כלל מופיע סעיף או פרק שמתייחס לכוחות הביטחון.

סיגל קוגוט

יש התייחסות. לא בכל החוקות זה פרק נפרד, לפעמים הכפיפות היא בפרק של הרשות המבצעת, ויש לנו פה סקירה של הממ"מ.

דפנה בן-פורת

לפעמים ההוראות שזורות בפרקים הרלוונטיים, ולפעמים זה פרק נפרד.

אילן שיף

אכן, עוד בשנת 1948, כאשר הממשלה הזמנית פרסמה את פקודת צבא-הגנה לישראל, באחד הסעיפים נאמר: "כל אדם המשרת בצה"ל חייב להישבע שבועת אמונים למדינת ישראל, לחוקתה ולשלטונותיה המוסמכים". "שלטונותיה המוסמכים", על רקע אותה תקופה, היה אמור לסמל את המרות האזרחית על הצבא.

יש כמה אנקדוטות בקשר לסעיף הזה. שימו לב, ששבועת האמונים היא, בין השאר, לחוקתה של המדינה. יש מחלוקת, אם יש לנו חוקה או לא. ברור שבמשך שנים לא היתה חוקה, ופקודת מטכ"ל, שקבעה את נוסח שבועת האמונים, דיברה על שבועת אמונים לחוקיה, עד היום זה כך. יכול להיות שזה דורש שינוי.

יהושע שופמן

זה היה ההיפך. היה כתוב "חוקתה", ובטעות מישהו תיקן את זה ל"חוקיה".

אילן שיף

זה עדיין "לחוקיה", והיום אפשר אולי לשנות את זה כבר "לחוקתה", אליבא דאלה שחושבים שיש חוקה. יש עוד אנקדוטות היסטורית, אבל נדלג עליהן, כי זה פחות חשוב כרגע.

למען האמת, בתקופה ההיא, כאשר בן-גוריון עמד בראשות המדינה, היה ברור שיש מרות אזרחית, ואיש לא פקפק בזה, היה ברור מי מוסמך ומי אחראי ומי רשאי לתת הוראות.

השלב הבא, שחשוב היסטורית לענייננו, הוא מלחמת יום-הכיפורים. ועדת-אגרנט קובעת במסקנות שלה, בין השאר, שחסרות הגדרות ברורות לחלוקת הסמכויות, החובות והאחריות בין ראש הממשלה, שר הביטחון לרמטכ"ל. שימו לב למונח "ראש הממשלה", כי בהמשך נצטרך להידרש אליו.

הוועדה ממליצה לחוקק חוק ולהגדיר את הסמכויות. הוועדה ערה לכך שאי-אפשר שהסמכויות יהיו מוקנות, כדרכה של חוקה, אבל הוועדה בכל זאת ממליצה לחוקק חוק בנושא הזה, להגדיר בחוק את הסמכויות.

בעקבות המלצות ועדת אגרנט חוקק החוק הזה, כאשר למקרא החוק הקצר הזה בולטים כמה דברים: דבר ראשון, הכנסת אכן ניסתה להגדיר בחוק את יחסי הממשלה, שר הביטחון והרמטכ"ל. דבר נוסף שבולט בו, והוא נושא חשוב לדיון, העובדה שלמרות חשיבותו הרבה של החוק הזה, החוק הזה לא משוריין, וזה נושא לדיון. אפשר לשנות אותו ברוב רגיל, אם כי זה חוק-יסוד. דבר שלישי, שבולט בו, שחרף המלצת ועדת-אגרנט נפקד מהחוק הזה מקומו של ראש הממשלה.

יש הסוברים, שלמרות שנפקד מקומו של ראש הממשלה מן החוק, יש לו בהחלט מעמד כלפי הצבא בהיותו ראש הממשלה, ולפחות על-פי הנוהג שהשתרש. ראו המחלוקת בין דיין לרמטכ"ל במלחמת יום הכיפורים, כאשר הלכו לגולדה להכריע בנושא גיוס המילואים, וברבות השנים היו גם מקרים נוספים שראש הממשלה הכריע. מכל מקום, יש הטוענים, שעל-פי הנוהג הזה יש סמכויות לראש הממשלה. כך או כך, הנושא הזה יכול להיות שנוי במחלוקת. ולדעתי, צריך להידרש אליו ולהחליט אם מקנים לראש הממשלה מעמד מפורש בחוק, ואם כן, איזה מעמד, ומה קורה כאשר יש סתירה בין הוראה שלו לבין הוראה של שר הביטחון, ועוד כהנה וכהנה שאלות שיתעוררו בהקשר הזה.

נקודה נוספת, שהיא קריטית בחוק הזה, היא שאלת סמכויותיו של שר הביטחון כלפי הצבא. למקרא החוק, לכאורה, המצב פשוט. כתוב שראש המטה הכללי נתון למרות הממשלה וכפוף לשר הביטחון, והשר הממונה מטעם הממשלה על הצבא הוא שר הביטחון, ולכן לכאורה, הכפיפות היא כפיפות, ולכאורה כל הוראה שנותן השר לצבא, דרך הרמטכ"ל, יש לבצע אותה. אני אומר "לכאורה", כי זה בהחלט יכול להיות נתון במחלוקת, ואכן זה נתון במחלוקת, כי למקרא החוק, ברור שהרמטכ"ל והצבא נתונים למרות הממשלה. מרות היא לכאורה ביטוי הרבה יותר חזק מאשר כפיפות, וכיוון שיש שוני בביטויים בין מרות לכפיפות, יכולה להיות מחלוקת, והתפתחו שלוש תזות בהקשר של הכפיפות לשר הביטחון.

תזה אחת אומרת שכפיפות היא כפיפות, ולכן השר רשאי להורות לצבא הכול, גם במישור האסטרטגי וגם במישור הטקטי-האופרטיבי, מחוט ועד שרוך נעל. איפה תהיה הכותפת, מי ימונה, איזה מזון יוגש בצבא, איך יתקפו, איך ישחררו את בני-הערובה, אם יתקפו בכוחות אלה או אחרים. כל הוראה טקטית או אופרטיבית, וכמובן, הוראות אסטרטגיות, שעל זה כנראה אין מחלוקת שיש לשר סמכות להורות.

אלה שמצדדים בתזה הזאת של סמכות מלאה מתמקדים, דבר ראשון, בזה שכפיפות היא כפיפות, ודבר שני, שאם יש לשר אחריות מיניסטריאלית, יש לו גם סמכויות, כי האחריות הולכת ביחד עם סמכויות, ולכן, אם הוא אחראי על כל מה שקורה בצבא, יש ליתן בידיו גם את סמכויות ההוראה, ולכן יש לפרש את זה בסמכות מרחיבה.

אלה שמתנגדים לתזה הזאת אומרים, קודם כול, שהיא מתעלמת מהשוני בין המרות לכפיפות, ומה שיותר חמור מזה אולי, שהיא יוצרת איזה מעמד לשר הביטחון, שהוא בניגוד לחוק-היסוד, שהרי כתוב בחוק שהדרג הפיקודי העליון בצבא הוא הרמטכ"ל, ואם ניתן לשר סמכויות מלאות כלפי הצבא, כאילו הפכנו אותו לדרג הפיקודי העליון בצבא, והוא יכול לנטרל את הרמטכ"ל. עוד אומרים המתנגדים, שיש סיכון בנתינת סמכויות כה נרחבות לאדם אחד שהוא דמות פוליטית, וכרגע לא חשוב מי הוא, ולכן זה לא בריא ולא נכון לתת לו סמכויות גם במישור הטקטי-האופרטיבי.

היו"ר מיכאל איתן

דמות פוליטית – זה נכות?

אילן שיף

זו בפירוש לא הכוונה.

היו"ר מיכאל איתן

אני כל הזמן שומע את זה. כל פעם שרוצים להגיד שיש משהו, אבל גם משהו לא בסדר, אז אומרים שיש משהו וגם דמות פוליטית, ואז מבינים שצריך לאזן. יש פלוס ויש מינוס.

אילן שיף

מבחינת העקרונות הדמוקרטיים זה לא בריא, כך טוענים אותם מתנגדים, לתת לאדם יחיד, שהוא דמות פוליטית – – –

היו"ר מיכאל איתן

אני רוצה להבין מה כאן עניין הדמות הפוליטית.

יחזקאל דרור

מבחינת התיאוריה הדמוקרטית ברור שהדמות הפוליטית צריכה להחליט.

היו"ר מיכאל איתן

ראשית כול, אני רוצה להבין מה הבעיה כאן עם הדמות הפוליטית, מה המינוס שהדמות היא דמות פוליטית.

אברהם רביץ

השאלה היא רטורית, לא צריך תשובה.

אילן שיף

אני לא אגיד שהשאלה היא רטורית ולא צריך תשובה, ואני לא אגיד שהתשובה היא רטורית. אני אגיד שדמות פוליטית, שיש לה גם שיקולים פוליטיים, זה לגיטימי – – –

היו"ר מיכאל איתן

אתה מתכוון למפלגתיים.

אילן שיף

אולי הביטוי "מפלגתי" הוא יותר מוצלח. בכל מקרה יש בעיה לתת לדמות מפלגתית, שיש לה גם אג'נדה מפלגתית, סמכויות כל כך נרחבות, כאשר היא חבה גם חובות כלפי המפלגה שלה.

היו"ר מיכאל איתן

נדמה לי שמרבית הרמטכ"לים היו דמויות מפלגתיות, וצ'יק-צ'ק, ישר מהרמטכ"לות הם הוכיחו את זה. כדאי להיזהר במחשבות.

אריק כרמון

כדאי לחשוב על חוק צינון באותה הזדמנות.

צביה גרוס

יש צינון.

אריק כרמון

כדאי לחשוב, אם הוא מספיק.

אילן שיף

בהקשר הזה אני רוצה לציין שכאשר שר המשפטים הביא את החוק לכנסת – היה זה אז חיים צדוק – הוא אמר שלדעתו פרשנות החוק היא, שלשר יש סמכות מוחלטת כלפי הצבא. זה לא אומר שהוא צריך להשתמש בכל הסמכויות שלו, ויכול להיות שהממשלה יכולה לתחם את הסמכויות שלו, אבל הוא רואה את זה כסמכות קונסטיטוציונית מלאה על הצבא.

פרשנות שלישית, שיש הדוגלים בה, ביחסי שר הביטחון והרמטכ"ל, היא, שבמישור האסטרטגי השר מוסמך להורות הכול – אם לשחרר את בני-הערובה או אם לעשות פעולת תגמול כזאת או אחרת וכן הלאה. במישור הטקטי הוא לא רשאי להורות, אבל הוא רשאי להורות לרמטכ"ל להביא לאישורו גם את הצעדים הטקטיים שהוא מתכוון לבצע. זה מעין מבחן ביניים בין אלה שדוגלים בסמכות המלאה לבין אלה שאומרים – רק סמכויות אסטרטגיות.

צביה גרוס

זו סמכות יחסית.

אילן שיף

נכון. שכחתי לומר בהתחלה שלדעתי, החוק הזה חייב להיות ברור, כי חילוקי הדעות עלולים לצאת, בעיקר בתקופות משבר, ואז אין זמן לבג"צים ולפרשנויות, ולכן, המצב צריך להיות ברור. איך עושים את זה – אולי נדבר בהמשך.

בעיה נוספת, שמזדקרת בחוק הזה, זו השאלה, איך מלבישים את חוק-יסוד: הממשלה, אם בכלל, על חוק-יסוד: הצבא. במלים אחרות, אחת הסוגיות החשובות היא, למשל סעיף 34 לחוק-יסוד: הממשלה, האומר ש"שר הממונה על ביצועו של חוק רשאי ליטול לעצמו כל סמכות, למעט סמכות בעלת אופי שיפוטי, הנתונה על-פי אותו חוק לעובד מדינה, אם אין כוונה אחרת משתמעת – – –".

היו"ר מיכאל איתן

זה אברוגציה.

אילן שיף

פה יש שאלה מאוד בעייתית. בהנחה שנתפשר ונאמר שהשר לא מוסמך להורות הכול, שהוא רשאי להורות רק במישור האסטרטגי, שזאת פרשנות שהיתה מקובלת פעם על חלקים בצבא לפחות, האם אז יכול השר להגיד שהוא לא מורה במישור הטקטי, שהוא שואב את סמכויותיו מכוח חוק-יסוד: הממשלה?

פה, כמובן, תעלה לדיון השאלה, אם הרמטכ"ל, לצורך העניין, הוא עובד מדינה, שזו שאלה בפני עצמה, והיא לדעתי פתוחה. אומנם, יש בג"ץ שאומר שחייל הוא לא עובד מדינה, אבל בינתיים זרמו הרבה מים, גם בירקון. יש גם פסיקה שמשאירה את השאלה הזאת בצריך עיון. יש גם פסיקה שמרחיבה מאוד את ההגדרה של עובד מדינה, ואם חייל הוא עובד מדינה, תישאל השאלה אם מחוק-יסוד: הצבא, משתמעת כוונה אחרת, שהרי, אם אפשר לשאוב את סמכויות הרמטכ"ל, זה סותר את הקביעה שהרמטכ"ל הוא הדרג הפיקודי העליון בצבא, וחוזרים לשאר הבעיות שציינתי קודם, לרבות אולי הבעיה ששר הביטחון יכול להיות איש נטול כישורים צבאיים, לטוב ולרע. יש הסוברים שאולי זה יתרון, אבל הוא יכול להיות גם איש נטול כישורים צבאיים, לא אקס-רמטכ"ל, ואז, אם הוא נוטל לעצמו סמכויות כאלה, כמובן זה עלול ליצור בעיות. גם השאלה הזאת יכולה להיות שנויה במחלוקת, והיא טעונה הבהרה.

שאלה נוספת שיכולה להיות במחלוקת היא סמכויותיו של סגן שר הביטחון. הרי סעיף 25(ב) לחוק-יסוד הממשלה קובע ש"סגן שר יפעל בכנסת ובמשרד שנתמנה לו בשם השר שמינה אותו, ובמסגרת העניינים שמסר לו". לכאורה, שר הביטחון יכול להאציל מסמכויותיו, או חלק מסמכויותיו, לסגן השר ולהפוך אותו לדמות מרכזית בחיי הצבא. והשאלה שעליה אפשר להתווכח היא אם לזה התכוון חוק-יסוד: הצבא, או שהוא התכוון להיות חוק מיוחד, מה שנקרא "לקס ספציאליס", שגובר על כל חוק אחר, והדמויות שלא מוזכרות בו אינן קיימות, ואי-אפשר להלביש עליו את חוק-יסוד: הממשלה. אז תיטען כמובן אותה שאלה לגבי ראש הממשלה.

פרשנות לגבי ראש ממשלה, נתינת מעמד לראש הממשלה מכוח פרשנות, יכולה גם לחזק את הטוענים לכך שגם לסגן השר יכול שיהיו סמכויות כלפי הצבא.

סיגל קוגוט

סמכויות סטטוטוריות אסור לו לאצול ממילא לסגן שר.

אילן שיף

לא כל סמכויות השר הן סטטוטוריות.

שאלה נוספת שיכולה להישאל היא, לאור סעיף 33(ב) לחוק-יסוד: הממשלה, שקובע ש"סמכות הנתונה לאחד השרים על-פי חוק או שהועברה לו על-פי סעיף 31(ב)" – זה הממשלה, באישור הכנסת – "למעט סמכות להתקין תקנות, רשאי השר לאוצלה, כולה, מקצתה או בסייגים, לעובד ציבור". האם שר הביטחון רשאי לאצול מסמכויותיו למנכ"ל, למשל? זה גם נושא שצריך לתת עליו את הדעת.

שאלות נוספות שלא עלו לדיון בשום פורום, והן שאלות נכבדות, שאני לא בטוח שהן צריכות להיות מכוחו של חוק-היסוד, ועלולות להתעורר מפורשות בשל חוק-היסוד – אם הצבא חייב לציית להוראות בלתי-חוקיות של הממשלה או של שר הביטחון. לגבי חיילים בצבא, המצב ברור. ברור שכל חייל חייב לציית גם לפקודות בלתי-חוקיות של מפקדיו. אני לא מדבר, כמובן, על פקודות בלתי-חוקיות בעליל, אבל לפקודות בלתי-חוקיות יש חובה לציית.

בית-המשפט העליון הרחיב במידה מסוימת את הקונספציה הצבאית גם לגבי עובד מדינה או עובד ברשויות המקומיות. עם כל הכבוד, נראה לי שההרחבה הזאת היא לא המלה האחרונה, אם להתבטא בעדינות, ויש לי ספק רב אם זו הפסיקה שתישאר על כנה אם וכאשר יושמעו טענות משפטיות, כי זה נאמר די באמרת אגב, מבלי שהושמעו טענות משפטיות בנושא הזה. זה נאמר בכמה פסקי-דין.

מכל מקום, לאור ההרחבה של בית-המשפט העליון, שמחייבת גם עובדי מדינה ועובדי רשויות מקומיות לציית להוראות בלתי-חוקיות של הממונים עליהם, עלולה להישאל במלוא עוזה השאלה, אם הצבא חייב לקיים הוראות בלתי-חוקיות של הממשלה ושל שר הביטחון.

סקרתי את הדברים בקליפת אגוז. אפשר להרחיב מאוד את הדברים שאמרתי, ואפשר להעלות עוד בעיות, אבל העליתי את הבעיות העיקריות.

לסיכום, חוק-היסוד, אף שהוא צריך להיות אחד החוקים הנהירים והברורים והחד-משמעיים ביותר, מעורר בעיות, והוא לא ברור בנקודות מסוימות, והוא חייב להיות ברור, כי הוא עלול לעלות בעיקר בעתות חירום. לכן, אי-אפשר לדון בשאלה אם להשאיר את החוק על כנו או לא להשאיר אותו על כנו, או לאמץ אותו כמות שהוא, בלי לקבל פרשנות מוסמכת, שעד היום לא נעשתה לחוק הזה. ואני מציע, שבטרם נדון בשאלה אם להשאיר אותו, תוזמן חוות-דעת מחייבת של היועץ המשפטי לממשלה, עד שלא תהיה פסיקה של בית-המשפט העליון, שיפרש את החוק, ואז אפשר יהיה לדון לאור הפרשנות שהוא נותן לחוק, אם זה המצב הרצוי.

אריאל בנדור

אם כבר – פרשנות של היועץ המשפטי לכנסת, שהוא הרשות המוסמכת.

סיגל קוגוט

במקרה הזה, אין מה לעשות, זה משהו שצריך לחייב את הממשלה.

אילן שיף

אם זה יהיה היועץ המשפטי של הכנסת, אני לא בטוח שזה יחייב את הפצ"ר, לא את היועצת המשפטית של שר הביטחון וכן הלאה.

היו"ר מיכאל איתן

אני רוצה לשאול שאלה אפיקורסית: למה אנחנו צריכים בכלל את החוק הזה, חוק-יסוד: הצבא? למה אנחנו לא מסתכלים על הצבא ועל מערכת היחסים בין שר הביטחון והצבא, למשל, כמו מערכת היחסים בין השר לביטחון פנים מול המשטרה? מה קורה שם?

אילן שיף

למשל, השב"כ וראש הממשלה.

צביה גרוס

זה הוסדר בחוק.

אילן שיף

אבל לא בחוק-יסוד.

היו"ר מיכאל איתן

דבר ראשון, כל ההתחבטויות והדקויות יכולות לסבך אותנו בפתרונות. ולדעתי, גם אם ניכנס לכל הבעיות שהעלית, ונרצה לקבוע כל דבר בצורה כזאת או אחרת, אני לא בטוח שזה יהיה בחוק-יסוד. דבר שני, הכפיפות האזרחית – אנחנו יכולים למצוא ולהכניס. מעניין אותי באמת איך זה נקבע בחוקות אחרות. זימנו לכאן דיון גם על העניין של הכרזת מלחמה, למשל, שזה סיפור אחר, זה לא קשור. מה שהדליק אצלי נורה אדומה זה, שאתה אומר שאולי חוק-יסוד: הצבא יכול לגבור על חוק-יסוד: הממשלה, בתחומים שבו הוא חוק מיוחד. נלך לכיוון ההפוך ונשאל, למה חוק-יסוד: הממשלה לא די טוב להסדיר את היחסים?

אילן שיף

האמת היא שהשאלה – למה חוק-יסוד? קיבלתי את זה כנתון, ואף פעם לא ייגעתי את עצמי בשאלה. אני מניח שלאור מרכזיותו של הצבא בחיי מדינת ישראל, חשיבותו המרבית, ולאור העובדה שהמרות והשליטה של הדרג המדיני על הצבאי זה דבר שהוא מאושיות הדמוקרטיה – – –

היו"ר מיכאל איתן

נכניס את זה לחוק-יסוד: הממשלה.

אילן שיף

אתה מתכוון שיהיה שם פרק?

היו"ר מיכאל איתן

לא פרק, שני משפטים. אנחנו צריכים להסתכל על העניין הזה לדורות, אם אנחנו כבר מגישים הצעה. העובדה שנגזר עלינו להיות מדינה שהצבא בה הוא מרכזי בכל שדרות החיים ומשפיע בכל מקום ובכל תחום, זה בסדר, אבל אני לא צריך לקדש את זה בחוקה. הצבא הוא חלק מזרוע ביצועית, הוא שייך לממשלה, והממשלה היא הגוף שבו מטפלים בחוק-יסוד: הממשלה, וקובעים שם, באחד הסעיפים, את היחסים, ואיך היא מפעילה את הצבא בהיותו ייחודי, אבל הכול נובע מהרשות המבצעת.

אריאל בנדור

מעבר לחשיבות של נושא הצבא בכמה סוגיות ספציפיות, שלדעתי המשמעות שלהן מבחינת זכויות האדם, מבחינת היבטים אחרים, היא כזו שהם חייבים להיות בתוך החוקה, יש חשיבות להסדר נושא הצבא בחוקה על מנת לדאוג באופן חוקתי לכך שיהיו הסדרים בחוק. זה לא אומר שכל התשובות על השאלות שהשופט שיף העלה צריכות להיות בחוקה, ודאי שלא. אגב, המבנה של חוק-יסוד: הצבא כיום, סעיפים 4, 5 ו-6, קובעים עניינים מסוימים שבהם יש חובה לחוקק חוקים. אלמלא הסעיפים הללו, ההסדרים הללו לא חייבים להיות חוקים, הם יכולים שלא להיקבע על-ידי הכנסת, הם יכולים להיקבע במסגרת משרד הביטחון או במסגרת הצבא.

צביה גרוס

בית-המשפט העליון היה אומר שזה חייב להיות בחקיקה ראשית.

אריאל בנדור

לבית-המשפט העליון מאוד קשה מבחינה תיאורטית לצוות על הכנסת לחוקק חוק אם אין חוק-יסוד שמסדיר את העניין הזה.

יחזקאל דרור

הנטייה להכניס סעיף חוקתי בעניין הצבא היא, כי לצבא יש מונופול על הכוח האפקטיבי. התפיסה היא שהצבא לא דומה למשרד לביטחון הפנים. בגלל מונופול האלימות שיש לו, אין להשוות אותו למשטרה. אבל יש בעיה אחרת, יש סכנה כשמסתכלים אחורה ולא על המציאות המתרקמת, בייחוד אם עוסקים בחוקות. מבחינה מהותית, ההבדל בין פעולה צבאית לשיקול מדיני הולך ומתערער, ולכן יש יותר צורך בשילוב החשיבה המדינית עם החשיבה הצבאית. גם ההבחנה בין טקטיקה לאסטרטגיה לא כל כך ברורה היום כמו במלחמות העבר.

אליעזר כהן

התהליכים האלה מאוד מתקצרים לאחרונה.

יחזקאל דרור

בוודאי. לכן, חשוב, עקרונית, לחזק את סמכות הדרג המדיני להתערב גם בפעולות שנקבעו – – –

היו"ר מיכאל איתן

לא קיבלתי הסבר, מדוע אי-אפשר להכניס את הסעיפים החיוניים להסדרת העניין בחוק-יסוד: הממשלה.

אריק כרמון

מבחינה ארכיטקטונית התוכן יכול להיות גם בחוק-יסוד: הממשלה, אבל הנקודה היא מהותית – באיזו מידה החוקה, גם אם היא מנחה לחקיקה רגילה, מונעת את אותו ערפול, את אותה דו-משמעות שעולה כאן. אני מצטער על הדברים של פרופסור דרור. האחריות על האלימות בתור כלי נוסף של המדיניות תהיה בעתיד הרבה יותר דינמית, הדברים צריכים להיות מאוד מאוד ברורים.

היו"ר מיכאל איתן

עם כל הכבוד, בעיני הניסוח הוא די ברור. "מרות" היא מלה חזקה מאוד, והיא מאובחנת. לא ראיתי שמשתמשים במלה הזאת באיזה משרד ממשלתי באחריות של שר מול הדרג המקצועי. אנחנו מתעסקים פה בחוקה, ואם אתה כותב בחוקה את המלה "מרות", המחוקק כבר ידע איך להתייחס אליה, וגם הגורמים האחרים. לא נוכל להיכנס לכל הסבך של הדברים האלה. אני אומר שוב, אם הייתי מביא כל משרד ממשלתי אחר, הוא היה מראה לי, בדיוק באותן עוצמות, את כל הבעיות שיש לו בתחום הביצוע מול הרשות המפלגתית. אני יכול להביא דוגמאות בלי סוף. משום שהצבא כאן מאוד דומיננטי, כל החשיבה שלנו היא בכלל אחרת, ואני רוצה לחזור לחשיבה מסודרת מבחינת התבנית, ומשם לרדת למטה. מה שצריך לתת לו ייחוד, אני בעד. אבל מבחינת התבנית, אם יש חוק-יסוד: הממשלה, ובו הרשות המבצעת, ואני משתדל לרכז שם את מקסימום הדברים, אני אמשיך הלאה.

אריאל בנדור

זו לא בעיה. יש פרק הממשלה, ובתוכו אפשר להכניס.

היו"ר מיכאל איתן

אני מדבר על דברים מינימליים. תנו לי את הדברים המינימליים שאני צריך בחוקה. לא בהכרח אני אפתור את כל הבעיות, אילן שיף.

סיגל קוגוט

על חלק מהדברים הרי תגיש השלמות בחוק. יש דברים שלא תוכל להשאיר אותם רק ברמת החוקה, אלא יהיו חוקים שישלימו את זה, אבל בהסדר אתה כן צריך לדון.

אליעזר כהן

איחרתי ולא שמעתי מה שנאמר כאן לפני שהגעתי, אבל התכוננתי אתמול לדיון של היום. שמעתי פה את פרופסור בנדור, ואין לפורום שיושב בחדר הזה מושג כמה בעייתיות יש בנושאים שעולים על השולחן הבוקר. אני אביא שלוש דוגמאות: טילי קרקע-קרקע – בתוך שנה, שנתיים, תהיה יכולת אטומית-כימית לאירן. שש דקות לוקח לטיל הזה מיציאתו עד פגיעתו בישראל – כמובן, אני לא רוצה להפחיד, אבל מדברים על הרס בקנה-מידה לאומי. משמעות הנושא הזה, שחייבים להיות חוקה וחוקים ברורים לחלוטין בעניין חלוקת הסמכויות בין ראש הממשלה לבין שר הביטחון לבין הרמטכ"ל.

מכאן אני מקפיץ אתכם לסיפור אישי. הטסתי את שר הביטחון משה דיין ביום השלישי של מלחמת יום הכיפורים לפיקוד דרום. שר הביטחון ירד בטיסה עם גנדי, יועצו. הם באו בטיסה עם הליקופטר, ואני הטסתי אותם לחזית, ושם בחדר, שר הביטחון משה דיין אומר לדדו, הרמטכ"ל: אדוני, קח את הכוחות שלך בתעלה, ותסיג אותם אחורה 8 ק"מ.

אילן שיף

"עצה מיניסטריאלית", הוא קרא לזה.

אליעזר כהן

דדו מאוד לא אהב את הרעיון, כי בשלב הזה הוא התחיל לבלום, אחרי הצליחה הגדולה, ואנחנו מדברים על ניצחון או הפסד של צה"ל. באותו שלב הניצחון או ההפסד של צה"ל בסיני עמד בשלב קריטי, בערך שמונה ימים.

אני בעד שיהיה חוק-יסוד: הצבא, בחוקה, וכן שיהיה מפורט, במיוחד בנושא חלוקת סמכויות ואחריות. דדו אמר לשר הביטחון – זה המשפט המפורסם – האם זו הצעה או פקודה? דיין אמר לו: זו הצעה. כי אם זו לא היתה הצעה, וזו היתה פקודה, הרמטכ"ל היה חייב להסיג את הכוחות, וכל מבנה המערכה היה משתנה. היתה קבלת החלטות במקום.

אני גם השתתפתי בישיבות המטכ"ל וראיתי את הוויכוחים בין המטה הכללי לשר הביטחון. אדוני היושב-ראש, ראיתי בעיניים שהצענו מבצעים, ושר הביטחון לא אהב אותם, ובין שר הביטחון לרמטכ"ל היו חיכוכים.

חלוקת הפיקוד בין הממשלה, כאחראית על כל הנושא, וראש הממשלה, כאחראי על שר הביטחון, ובין שר הביטחון, שמקבל סמכויות, לרמטכ"ל – חלוקת הפיקוד של שלושת הדרגים האלה מוכרחה להיות ברורה.

היו"ר מיכאל איתן

מה דעתך?

אליעזר כהן

אין לכם מושג כמה פעמים האלוף בני פלד, כמפקד חיל-האוויר, אמר לי שאין חוקים ברורים בנושא הזה.

היו"ר מיכאל איתן

באותה סיטואציה שהבאת לנו, האם דדו יכול היה לומר לשר הביטחון: אדוני, אתה רק שר הביטחון, כל מה שאתה אומר זה רק המלצות, האחריות היא עלי, ואני רשאי או לא רשאי.

אליעזר כהן

אף-על-פי שהדוגמה היא לטובת דדו, כי מה שדדו החליט היה לטובת הצבא, הוא היה צריך להישמע לשר הביטחון.

היו"ר מיכאל איתן

הוא נשמע לשר הביטחון.

אליעזר כהן

הוא הציע לשר הביטחון לשנות את ההוראה שלו.

לשאלה ששאלת – ראש הממשלה, שר הביטחון, הרמטכ"ל – אין ויכוח שזו צריכה להיות ההייררכיה.

אליעזר כהן

במטוס הלובי היתה אותה שאלה, מי נתן את ההוראה, מי החליט.

היו"ר מיכאל איתן

אני חושב שעזרת לנו מאוד, אבל ננסה לצאת מכאן למסקנות.

צביה גרוס

הוא בעד הכפיפות המוחלטת.

אליעזר כהן

מה שרציתי להגיד, שהמציאות בשטח מחזקת את דברי פרופסור דרור.

היו"ר מיכאל איתן

ממה שאתה אומר, יוצא, דבר ראשון, שהכפיפות, לפי הצעתך, היא ממשלה וראש ממשלה, שר ביטחון ורמטכ"ל, כאשר על-פי התזה שאתה מציע, הרמטכ"ל חייב לקיים בכל תחום שהוא הוראה של שר הביטחון.

אליעזר כהן

אלא אם הוא מבקש ערעור והוא מבקש לבדוק, ויש זמן לבדוק.

היו"ר מיכאל איתן

בשלב הראשון הרמטכ"ל צריך לקיים, אלא אם כן הוא מגיש ערעור בפני ראש הממשלה או הממשלה במליאתה.

אם ראש הממשלה פונה ישירות לרמטכ"ל, הרמטכ"ל צריך למלא את ההוראה מעל ראשו של שר הביטחון?

אליעזר כהן

הוא לא צריך לעשות את זה, והוא לא יעשה את זה, אבל אם אתה שואל, התשובה היא כן.

היו"ר מיכאל איתן

יש לנו מבנה שמוצע כאן. השאלה אם למישהו יש התנגדות, ראשית כול, שזה יהיה המבנה.

צביה גרוס

אילן שיף אמר פה שיש לנו היום החוק. למעשה, המקום שיש בו פרשנויות והוא לא כל כך בהיר, ואני אתייחס לזה במפורש, זה בכפיפות שבין שר הביטחון לרמטכ"ל, ומה שחבר הכנסת כהן הציג פה, הוא לקח, משלוש התזות שהציג אילן שיף, את התזה הראשונה של הכפיפות המוחלטת, שאני תומכת בה.

אני אתחיל מהסוף. לדעתי, אסור לנגוע בחוק-יסוד: הצבא. הוא כתוב קצר, יש בו הכול, יש בו שאלה של פרשנות, שזה לא יהיה רע בכלל שוועדת החוקה – אני לא מדברת כעת על היועץ המשפטי של הכנסת – תאמץ פרשנות. יכול להיות שהגיע הזמן שגם היועץ המשפטי לממשלה יקבע פרשנות.

אני גוזרת את התזות של הפרשנות לחוק-היסוד ממטרת החוק. מטרת החוק היא אחת, ברורה לחלוטין – המרות האזרחית על הצבא. לדעתי, הסוגיה של המרות האזרחית המוחלטת על הצבא חייבת להיות בחוקה, בעיקר בישראל, שבה הצבא הוא גורם כל כך דומיננטי. כמעט כמו שיש חוק-יסוד: הממשלה וחוק-יסוד: הכנסת וחוק-יסוד: נשיא המדינה, אתה צריך חוק-יסוד: הצבא. אין לי בעיה שזה יהיה פרק בחוק-יסוד: הממשלה, אבל לא הייתי נוגעת בחוק-היסוד.

מה עשה חוק-היסוד? הוא קבע את ההייררכיה – ממשלה, שר ביטחון, רמטכ"ל. אין שם מעמד ספציפי לראש הממשלה. גם בזה לא הייתי נוגעת, כיוון שראש הממשלה, בסופו של דבר, הוא שר, ראשון בין שווים, אבל הוא שר, והממשלה קבעה שהשר שמדבר מטעם הממשלה אל הצבא זה שר הביטחון. הוא הצינור. צריך לזכור שהחוק משתמש בביטוי – "מטעם הממשלה".

יחזקאל דרור

הוא לא ראשון בין שווים, יש לו סמכויות חוקתיות מיוחדות.

צביה גרוס

אתה צודק, אני מקבלת את התיקון. אבל עדיין זה די מבלבל שיש שתי פונקציות פרטניות אישיות שיכולות לדבר אל הצבא.

בנוגע לכפיפות בין שר הביטחון לרמטכ"ל – הרמטכ"ל הוא הדרג העליון של הצבא, ואני חושבת שהמשמעות של זה היא ששר הביטחון לא מדבר אל הצבא ישירות אלא רק דרך הרמטכ"ל. זו המשמעות שהוא הדרג העליון של הצבא. זאת המשמעות היחידה. שר הביטחון לא יכול לפנות למישהו שמתחת לרמטכ"ל, לאלוף פיקוד דרום, למשל, להורות לו מה לעשות. הוא מקבל ייעוץ ישיר, גם מראש אמ"ן, מכל מיני דרגים בעלי השלכה לאומית ויועצים ממלכתיים.

מעבר לזה, אני דוגלת בכפיפות המוחלטת, כי החוק אומר שהוא כפוף לשר הביטחון, מזה פיתחו תזות שאולי הוא כפוף רק אסטרטגית, אולי הוא כפוף רק באופן מסויג, אולי לשר ביטחון אסור להיכנס לנושאים טקטיים.

כאשר שר הביטחון הסביר בא להפעיל את הסמכות הזאת של הכפיפות המוחלטת, הוא צריך להפעיל אותה כמו כל שר, באופן ראוי וסביר, ומטבע הדברים הוא צריך להיכנס רק במקרה החריג, וברוב המקרים הוא ייכנס לדבר הטקטי, שיש לו השלכה יותר רחבה, ואני אביא דוגמה, שהמחוקק נתן עליה את דעתו – גיוס מילואים כללי. למה גיוס מילואים כללי צריך לבוא באישור שר הביטחון וגם באישור ועדת החוץ והביטחון? כי יש לזה השלכה צבאית רחבה.

ההמלצה שלי היא לא לגעת בחוק-היסוד הזה, עם כל העמימות שיש בו כביכול, ואם רוצים להחליט אם לאמץ את התיאוריה של הכפיפות המוחלטת או המסויגת, אפשר לקבל על זה חוות-דעת.

יצחק קליין

זה לא כל כך חשוב אם הדברים יהיו בחוק-יסוד: הצבא או בחוק-יסוד: הממשלה, יש כאן סוגיות חוקתיות מובהקות, כגון עצם העובדה שהגוף היחיד שיכול להפעיל את הכוח במדינת ישראל הוא צה"ל.

לגבי סוגיית הטיפול, עכשיו כשקראתי והבנתי את החוק, אני חושב שחובה לתקן את חוק-היסוד, ואני חושב שסעיף 3(א), חייבים לבטל אותו, וסמכות הפיקוד הצבאי צריכה להיות מעוגנת בדרג הפוליטי, ואחר כך גם לסייג ולראות כיצד מוסיפים עוגנים לאותה סמכות פיקוד.

אילן שיף

הסעיף הזה נועד למנוע מצב שבו הדרג הפוליטי יורה ישירות למפקד חטיבה, למפקד גדוד או לאלוף פיקוד. הכול דרך הרמטכ"ל. אם אתה מוריד את הסעיף הזה, השר יהיה רשאי להורות ישירות למפקד גדוד מה לעשות.

יצחק קליין

הסעיף הזה, כפי שהוא כתוב, יוצר את העמימות.

אילן שיף

זה "הדרג הפיקודי העליון בצבא", זה לא המפקד העליון של הצבא.

צביה גרוס

יש לך סעיפים קטנים 2(ב) ו-3(ב).

יצחק קליין

החוק הזה צריך להיות ברור מאוד ויש לומר בו שהסמכות הפיקודית העליונה במדינת ישראל היא איזה דרג פוליטי ולא צבאי. אחר כך אפשר להגדיר בחוק איך מפעילים את זה, או שאפשר לומר שהפקודות של הדרג הפוליטי צריכות לעבור דרך צינורות כאלה ואחרים. הבעיה עם חוק-היסוד הזה, שהוא יוצר מניה וביה עמימות לגבי כפילות סמכויות.

זאב סגל

אני מבין שהסוגיות שאנחנו נוגעים בהן פה הן מאוד קיצוניות, ואז יש שאלת הקונספציה. אם החברה אומרת: אנחנו רוצים להשלים מהר את העסק, אפשר לקחת את חוק-יסוד: הצבא, או, כמו שאמר היושב-ראש, ולשים אותו בתוך חוק-יסוד: הממשלה.

משיחות האקראי שהיו לי במשך השנים, אני חושב שכדאי מאוד שנשמע שרי ביטחון או רמטכ"לים כדי להבין עד הסוף במה אנחנו עוסקים. למשל, יש שאלה אחת שההצעה לא מדברת עליה. אמרה כאן צביה גרוס שראש הממשלה לא מוזכר, וזה טוב. יכולות להתעורר הרבה מאוד שאלות גם בין ראש הממשלה לשר הביטחון, מה ראש ממשלה יכול להורות לשר ביטחון; האם ראש הממשלה יכול להורות לשר הביטחון לעשות, למשל, מה שכתוב במסמך מסוים. אלה דברים שקרו, אני לא מביא דוגמאות אקדמיות.

אם משלימים מהר, אני מקבל את גישת צביה גרוס, אם מחליטים שהולכים קדימה, קחו את ששת הסעיפים האלה, הם מלאכת מחשבת, ונעבור הלאה. אם לא רוצים, צריך לשבת בישיבה אמיתית.

גם חברי כנסת מאוד מנוסים צריכים להבין את הדברים עד הסוף. אם אנחנו מכינים חוקה לדורות, ובא שר ביטחון, לא שאול מופז, אחד שלא מבין ממש בעניינים צבאיים, שר הביטחון האזרחי, הוא יתחיל לתת לרמטכ"ל הוראות: תוציא כוחות, תעביר כוחות.

היו"ר מיכאל איתן

מה יקרה?

זאב סגל

יכול להיות "ברוך" עצום.

היו"ר מיכאל איתן

יש ראש ממשלה ויש ממשלה. אני מעדיף את הברוך הזה על הברוך ההפוך. הדרג האזרחי אמר בזמנו לדיין לעצור, וכך גם ליגאל אלון בקום המדינה, ועד שהגיעה ההודעה, הוא לא שמע טוב בטלפון. אנחנו מכירים את הטבע האנושי, ויודעים שהדברים מסתדרים. יש איזונים בשטח.

זאב סגל

יש כאן שאלה פרשנית. אתה צודק שאתה אומר שהמלה מרות עושה רושם טוב, אז ראש המטה הכללי נתון למרות הממשלה וכפוף לשר הביטחון. ההנחה הפרשנית שלנו, שמרות זה יותר מכפיפות. מה קורה אם יש פקודה מצד הממשלה בניגוד לדעתו, לעמדתו של שר הביטחון?

צביה גרוס

הממשלה תמיד גוברת.

זאב סגל

כל מה שאני מבקש לומר זה שני דברים: או לקבל קונספציה שלא סוף העולם, להשאיר את העמימות, נלך הלאה, נעשה v, וכולם ילכו לים, או, שאם אנחנו רוצים לגעת פה במשהו, אנחנו צריכים ללמוד יותר את הסוגיה, לא רק מהמסמכים, אלא מהאנשים.

היו"ר מיכאל איתן

יש לי רושם שאתם מחפשים את הוויכוח בכל מחיר. על הניסוח נדבר אחר כך. ראשית כול, נחליט בין כולנו אם זה מוסכם, כי נראה לי שיש הסכמה כללית.

זאב סגל

מה מוסכם?

היו"ר מיכאל איתן

מוסכם מבחינת הדרג, שיש ממשלה וראש ממשלה.

יחזקאל דרור

זה מרות, זה לא דרג.

היו"ר מיכאל איתן

אני אומר דרגים, אני לא קובע את היחסים ביניהם. בראש הפירמידה עומדים הממשלה וראש הממשלה, גם שם יש בעיה, אם כי החלטת רוב בממשלה מחייבת את ראש הממשלה. זאת אומרת, למעלה הממשלה/ראש הממשלה, מתחת שר הביטחון ומתחתיו הרמטכ"ל, ומתחת לרמטכ"ל כל הצבא. השאלה, אם זה מקובל.

אריק כרמון

אני חושב, בשונה ממה שנאמר, שצריך להיות ברור לגמרי, בהמשך של מה שאמר יחזקאל דרור, לגבי צורת המלחמה העתידית. ראש הממשלה צריך להיות מאובחן כאן. צריך להיות כתוב באיזה אופן כי בסמכותו להאציל, או שהוא פועל דרך שר הביטחון, אבל צריך להיות ברור לגמרי שהוא הסמכות העליונה. זה ברור שהוא מקבל את החלטות הממשלה.

היו"ר מיכאל איתן

זה מה שאמרתי.

אריק כרמון

אמרת "הממשלה".

היו"ר מיכאל איתן

אמרתי "ממשלה". לדוגמה, ראש הממשלה הגיע למסקנה שצריך לתת הוראה לשגר טיל מסוים, ומתכנסת הממשלה, והממשלה מחליטה נגד ראש הממשלה. מה עושים? מי קובע?

אריק כרמון

ודאי שהממשלה. מה קורה אם שר הביטחון מחליט?

היו"ר מיכאל איתן

כרגע אני מדבר על הייררכיה. אמרתי "הממשלה", כתבתי בצד "ראש הממשלה", קצת מתחתיה – שר הביטחון; מתחת לזה – רמטכ"ל, ומתחת לזה – צבא. השאלה, אם על זה יש הסכמה. אם על זה יש הסכמה, אנחנו צריכים לחשוב עכשיו רק על הניסוח. מה רע בניסוח הזה? מדוע זה לא עולה ממה שכתוב פה?

אילן שיף

לא ברור אם לראש הממשלה יש סמכות להורות לצבא מה לעשות.

היו"ר מיכאל איתן

בהחלט יש.

קריאות

זה לא בנוסח.

היו"ר מיכאל איתן

תתקנו את הנוסח. אני רוצה לדעת ברמה העקרונית, האם יש מישהו שמתנגד?

צביה גרוס

לנו יש הסתייגות.

היו"ר מיכאל איתן

יש הסתייגות למצב שבו ראש הממשלה, מעל גבו של שר הביטחון, נותן הוראות לצבא?

צביה גרוס

למעט בתחומים מסוימים, שאני לא אפרט.

היו"ר מיכאל איתן

תנמקי לי מדוע לדעתך, כשראש הממשלה אומר משהו לרמטכ"ל, ושר הביטחון אומר לו את ההיפך, הרמטכ"ל יציית לשר הביטחון ולא לראש הממשלה?

צביה גרוס

אם ראש הממשלה יגיד משהו לרמטכ"ל ושר הביטחון יגיד לו את ההיפך, ברור שזה יעלה לממשלה.

היו"ר מיכאל איתן

לא שואלים כעת על ממשלה. בשנייה הזאת צריך ללחוץ על כפתור. עומד שר הביטחון ומולו עומד ראש הממשלה. ראש הממשלה אומר לו שהוא נותן הוראה עכשיו, בשנייה הזאת, בחדר הזה, ללחוץ על הכפתור, ושר הביטחון אומר לא ללחוץ.

צביה גרוס

יש תחומים שאני לא אכנס כרגע אליהם, בעניין ראש הממשלה מכוח הסדרים אחרים.

היו"ר מיכאל איתן

למה לך להתווכח? תגידי לי מתי לא.

צביה גרוס

ככלל, לצבא – – –

היו"ר מיכאל איתן

גברתי, אל תתפלפלי, אני לא אתן למשוך את הדיונים האלה עד אין-סוף, אני מבקש שתגידי במפורש מתי לא.

צביה גרוס

מטעם הממשלה צריך להיות צינור אחד מוגדר שמדבר אל הרמטכ"ל ולא שתי פונקציות.

היו"ר מיכאל איתן

גברתי, אני לא מוכן לשמוע התפלפלויות. תעני לי, אני מתחנן בפנייך, מתי לא.

צביה גרוס

אם לא תיכנס לדברי, אני אענה לך. קודם כול, אני אומרת שזה יוצר חוסר בהירות.

היו"ר מיכאל איתן

את לא עונה לי – קצת שיתוף פעולה. השאלה היא, באיזה מצב ראש הממשלה נותן הוראה, שר הביטחון נותן הוראה הפוכה, והרמטכ"ל מעדיף את הוראת שר הביטחון על פני הוראת ראש הממשלה.

צביה גרוס

ראש הממשלה, חוץ מאשר בתחומים שהם באחריות משרד ראש הממשלה – יש תחומים כאלה – לא צריך לתת הוראה ישירה לרמטכ"ל, כי דווקא אותה בהירות שנדרשת, גם בעת לחץ וגם לא בעת לחץ, לא צריכה ליצור שתי פונקציות שידברו אל הרמטכ"ל והוא יתבלבל ביניהן. מי שצריך להגיד את דברו מטעם הממשלה – זה ברור שבדרך כלל ראש הממשלה הוא המכריע, גם בממשלה – צריך להיות פונקציה אחת. אני לא בעד שידברו אל הרמטכ"ל שני פונקציונרים, וברור שהוא יבחר את ראש הממשלה, אבל הוא יתבלבל עם ההוראות. זה יוצר מצב פיקודי צבאי לא טוב.

אופיר פינס-פז

אני מצדד בגישה הזאת, וזאת גם דרך המלך, ולא במקרה לא מעט ראשי ממשלות עמדו על כך שהם יכהנו כשרי ביטחון, כי בדיוק את זה הם רצו למנוע. למי שהיה מספיק כוח, או שלא היתה לו בעיה משפטית, הוא היה ראש ממשלה ושר ביטחון בעת ובעונה אחת, כי אי-אפשר לדבר אל הרמטכ"ל בשני קולות, זה אסור. המוציא והמביא זה, בסוף, שר הביטחון. ראש הממשלה יכול לתת הוראה לשר הביטחון, זה בסדר גמור, אפשר להביא את זה לקבינט. דרך אגב, קבינט חסר לי פה, כי היום הקבינט הוא מכשיר.

צביה גרוס

הוא מופיע בחוק-יסוד: הממשלה.

היו"ר מיכאל איתן

ראש הממשלה יכול לפטר את שר הביטחון.

אופיר פינס-פז

הוא יכול לפטר את שר הביטחון, הוא יכול לעשות הכול, אבל אסור להעמיד את הרמטכ"ל בפני המצב הזה. אגב, מי שקורא את החוק הזה, כפי שהוא היום, זו הגישה. כתוב "באמצעות שר הביטחון".

יצחק קליין

אני יודע שבארצות-הברית יש פקודות של הנשיא שחייבות לקבל את הגיבוי של שר נוסף דרך הקבינט במצבים מסוימים.

יהושע שופמן

קודם כול, העמדת הדברים כפירמידה של כפיפות, אני לא בטוח שהיא מדויקת. אני חושב ששר ביטחון הוא בעצם שלוח של הממשלה. המרות היא של הממשלה. לא לחינם כתבו שהצבא נתון למרות הממשלה, ומי שפועל מטעם הממשלה הוא שר ביטחון. שר ביטחון הוא השלוח, הוא פועל מכוח הסמכות של הממשלה. בממשלה, ביום-יום, מובן שהוא זה שמקבל את ההחלטות ונותן את ההוראות. בסופו של דבר, הוא נושא באחריות משותפת להחלטת הממשלה. הממשלה, לצורך העניין, היא גם קבינט. הממשלה פועלת באמצעות קבינט, וניתן לכנס את הקבינט בעת הצורך. אני מסכים עם צביה גרוס, אני חושב שיש חשיבות לכך שמי שמייצג את הממשלה כלפי הצבא זה אדם אחד, הוא שר ביטחון. לראש ממשלה יש דרכים לכפות את מרותו גם על שר ביטחון, יש לו אפשרות להעביר אותו מתפקידו, ליטול סמכויות וכדומה.

לגבי העיגון, לב החוק הוא סעיפים 2 ו-3, ולכן זה צריך להישאר. זה יכול להיות פרק נפרד, זה יכול להיות בחוק-יסוד: הממשלה, זה לא משנה במיוחד. הדברים האחרים הם די מיותרים.

צביה גרוס

צריך להסכים ששר הביטחון הוא שלוח של ממשלה, הוא צודק.

היו"ר מיכאל איתן

עוד מישהו בדעה הזאת? אם לא, נשמע את הדעה ההפוכה.

יולי-יואל אדלשטיין

אני רוצה להזכיר לכולנו את הדברים שאמר השופט שיף בתחילת הישיבה, שבימים כתיקונם בישראל, המצב המתואר כאן, של שר ביטחון שפועל מול רמטכ"ל, הוא לית מאן דפליג. אנחנו עוסקים בעת משבר. אם אני לא טועה, אמרת שאין זמן לבג"צים, אין זמן לבירורים. אנחנו לא יכולים שלא להתייחס למצב האבסורדי שבו שר הביטחון והרמטכ"ל מגיעים לראש הממשלה לקבל אישור לפעולה זו או אחרת, יש חילוקי דעות בדרג המיניסטריאלי או הפוליטי, או איך שנקרא לזה, וכפי שאמרת, הרמטכ"ל יגיד שהוא מעדיף את הדעה של שר הביטחון. את המצב הזה צריך למנוע.

היו"ר מיכאל איתן

48 שעות הוא מוגן, כי גם אם הוא רוצה לפטר אותו, שר הביטחון אומר לראש הממשלה שהוא צוחק עליו.

צביה גרוס

לא. הוא יעשה קבינט טלפוני, ויביא החלטה.

יולי-יואל אדלשטיין

לא צריך פה קבינט טלפוני. המצב האבסורדי, ובזה אני אסיים, שנתונה בידי ראש ממשלה סמכות לפטר לאלתר את שר הביטחון, אבל הוא לא יכול להעביר פקודה דרכו, הערה, דרישה לפעולה.

אריאל בנדור

המצב הבעייתי הוא המצב הקיים ולא ההסדר המוצע. הרי הפרקטיקה, והפרקטיקה היא לא פרקטיקה מקרית או בלתי-חוקתית באופן עמוק, אלא זה המצב הראוי, שלראש ממשלה יש מעמד מיוחד. הוא לא שר בממשלה, ומעמדו איננו נובע אך ורק מכך שהוא יכול לפטר אדם זה או אחר. לא מתקבל על הדעת שבעניינים כל כך רגישים, דווקא במצבי חירום, כשהחלטות אמורות להתקבל לפעמים בתוך דקות או שעות, ראש ממשלה הוא לא פונקציה. להסדר הקיים אין שום קשר למציאות. ראש הממשלה הוא לא אדם שיש לו מה לומר לצבא? הוא מדבר עם הרמטכ"ל אך ורק דרך שר הביטחון, באמצעות השר, ומטיל את מרותו על שר הביטחון כי הוא יכול לפטר אותו? זה לא רק דבר לא מציאותי, וחוקה צריכה איכשהו להתקשר למציאות, זה גם דבר בלתי-ראוי.

ראש הממשלה הוא ראש הרשות המבצעת בהקשר של הצבא, הוא הדמות הדומיננטית ולא שר הביטחון, ומה שאופיר פינס אמר דווקא מחזק את מה שאני אומר עכשיו. למה צריך ראש הממשלה להיות גם שר הביטחון? דווקא כדי למנוע כל מיני שיבושים שעשויים להיגרם, לא בגלל ההסדר החוקתי המוצע, אלא בגלל ההסדר החוקתי הקיים.

אני לא בטוח שנכון שעכשיו נחשוב בדיוק על דקות הניסוח, אבל חייבים, ברוח ההסדר ההייררכי שהוצע, לעגן, לפחות בענייני הצבא, מעמד ברור לראש ממשלה, שיבהיר את המצב שקיים גם כך, שמי שמוביל את מדיניות הביטחון של מדינת ישראל, עם כל החשיבות של תפקיד שר ביטחון, זה ראש הממשלה ולא שר הביטחון.

אליעזר כהן

אפילו אם הוא אזרח שאיננו איש צבא לשעבר.

אריאל בנדור

ראש הממשלה יכול להיות זה ושר הביטחון יכול להיות זה.

יחזקאל דרור

שתי הערות קצרות. דבר ראשון, אסור להתעלם מכך שיש מצבים שראש הממשלה ושר הביטחון הם ממפלגות שונות. בשעת-חירום מי מחליט? יכולים להיות עיכובים, שזה גרוע מכול. דבר שני, אני רואה בעיני רוחי, לא בשעות השמחה, התנגשות עתידית.

אופיר פינס-פז

אגב, הבעיה היא יותר חריפה אם הם באותה מפלגה.

יחזקאל דרור

הבעיה הכי חריפה – אם ראש הממשלה הוא גם שר הביטחון, כי אז אין שום שיקול שני.

השיקול השני הוא התנגשות עתידית, מהירה מאוד. אני חושש שיהיה צורך שלראש הממשלה יהיה חדר מצב בזמן אמת עם override authority כי רק לו יש הראייה המדינית הכוללת, לרבות הצד הכלכלי, לרבות צד יחסי החוץ, שהם לא במסגרת השיקולים העיקריים של שר הביטחון. מאחר שהתנגשות עתידית היא רב-ממדית, אני חושב שהכרחי וחשוב שלראש הממשלה, כבעל הראייה הכללית, תהיה סמכות הכרעה.

אילן שיף

אני מצטרף לכל אלה שמצדדים בהכנסתו של ראש הממשלה לחוק, מאותם נימוקים שנאמרו, ואני רוצה להוסיף עוד שני נימוקים. דבר ראשון, אני מזכיר לכולם שוועדת-אגרנט, שישבה על המדוכה ודנה בזה באמת לעומק, היא זאת שהמליצה גם להסדיר את היחסים עם ראש הממשלה מבחינה חוקית, ללמדכם, שזה לקח חשוב ממלחמת יום-הכיפורים.

כאשר שאלתי את עצמי כל הזמן, למה בזמנה לא שעתה הכנסת לוועדת אגרנט בנושא הזה, חשבתי כי לאור הלקחים שר הביטחון עלול למצוא את עצמו מחוץ לממשלה בעקבות כשל גדול, ולא רצו שברגע שמכניסים את ראש הממשלה כבעל סמכויות, דהיינו, יוצרים אצלו אחריות, שמא הכנסת או ועדת הכנסת חששו ממצב שבו, לאחר כשל גדול שני האישים האלה, יצטרכו להסיק מסקנות.

העליתי את זה פעם בהרהור בכנס – שוב אנקדוטה היסטורית, ואז קם שר החינוך דאז בממשלת גודלה מאיר, ידלין, ואמר לי: זאת לא הסיבה. הסיבה היחידה שלא הכנסנו את ראש הממשלה לחוק היא היחסים המתוחים ששררו באותה עת בין שר הביטחון לראש הממשלה, ולא רצינו שזה יגרור אחריו כל מיני דברים.

חבר הכנסת פינס, זה מחזק את מה שאתה אמרת, אבל כך או כך, ברור לי, לאור הנימוקים שנאמרו, ואני רוצה להוסיף עוד נימוק אחד מאוד חשוב – –

אליעזר כהן

מה שאתה אמרת עכשיו הוא עוד הצדקה לכך שזה יהיה בחוקה, שלא מצבי רוח מקומיים יקבעו.

אילן שיף

– – לפעמים הרמטכ"ל יכול להיות סבור שהוראה דחופה של שר הביטחון היא קטסטרופה. היום הוא חייב לציית, אלא אם כן הוא מערער בפני מליאת הממשלה או הקבינט. יהיו מקרים דחופים מאוד של מבצע שמתקיים, שלא יהיה זמן לכנס קבינט, ולכן חשוב שתהיה דמות נוספת אחת, לא משהו מסורבל, מעל שר הביטחון, שאפשר יהיה לערער בפניה.

היו"ר מיכאל איתן

נדמה לי שראיתי, בהחלטה מסוימת או בנוהל מסוים, שמדובר בראש הממשלה פלוס עוד שר, שהוא מתייעץ עם עוד מישהו על החלטות מסוימות שמקבלים.

צביה גרוס

החלטות שהן בתחום האחריות של ראש הממשלה לא שייכות לחוק-יסוד: הצבא.

היו"ר מיכאל איתן

יש נוהל כזה, אני לא יודע איפה זה מעוגן.

צביה גרוס

בהחלטת ממשלה.

אילן שיף

השאלה שהעלית, אם לעשות את זה בחוק-יסוד נפרד או בתוך חוק-יסוד: הממשלה, אני חושב שלשאלה הזאת יש גם חשיבות פרשנית, כי אם אתה מכניס את זה לחוק-יסוד: הממשלה, משמעות הדבר שקבעת כנראה נדבך נוסף עבור אלה שטוענים שכל סעיפי חוק-יסוד: הממשלה חלים באופן אוטומטי גם על החוק הזה.

היו"ר מיכאל איתן

אתה הבאת אותי לזה בהערה הקודמת שלי.

אילן שיף

יכול להיות. יכול להיות שזאת הגישה הנכונה, אבל פה אני מצטרף למה שאמר פרופסור סגל, שכדי לדעת מה המצב הרצוי צריך לכנס פה רמטכ"ל ואקס-רמטכ"לים ואקס-שרי ביטחון – כדי שתבינו איך זה עובד בשטח.

צביה גרוס

לראש הממשלה יש שתי סמכויות שהן ממילא מעל כל שר בממשלה, פעם אחת מכוח חוק-יסוד: הממשלה, כששר אחראי בפני ראש הממשלה לתפקידים שעליהם הוא ממונה, וזאת אחריות מיניסטריאלית שהיא בין ראש הממשלה לממשלה, ופעם שנייה מכוח הדוקטרינה של סמכות טבועה. זה ברור. ולכן אני גם מסכימה עם פרופסור בנדור, שוודאי שבפרקטיקה, אם ראש הממשלה מדבר עם שר הביטחון, מסכמים משהו, עמדתו של ראש הממשלה, אם הוא מתעקש עליה, היא שתכריע. השאלה, אם אני צריכה לעגן את ההייררכיה בחוק-היסוד, ויכול להיות שפתאום ראש הממשלה ידבר ישירות גם עם הרמטכ"ל, או שראש ממשלה יגיד לשר ביטחון לעשות כך וכך, אתה תדבר עם הרמטכ"ל.

אריק כרמון

התשובה היא לא. ראש הממשלה בבור, זו בדיוק הסיטואציה שעלתה פה.

צביה גרוס

כשראש הממשלה בבור, והוא מקבל החלטה, אני חושבת, ואני מוכנה להתעמק בזה, שראש הממשלה תמיד, בשם הממשלה, הוא לא ראשון בין שווים, הוא יותר, יש לו הסמכות הטבועה לתת גם את הפקודה. אבל ככלל, המנגנון צריך להיות שלא מדברים בשני קולות אל הרמטכ"ל, לא אומרים לו כעת תכריע, או כעת תערער, ולדעתי, הרמטכ"ל גם לא יכול לערער בממשלה, כשיש ויכוח בין ראש הממשלה לשר הביטחון. יש פה עניין שנצטרך אולי לחדד. אני לא בטוחה שבמצב המשפטי של היום לראש הממשלה אין הסמכות ממילא.

רון גזית

אם יש לו, למה לא להבהיר את זה?

צביה גרוס

כדי לא ליצור מצב שהרמטכ"ל נכנס בתפר בין שתי פונקציות.

יהושע שופמן

לגבי ההערה שראש הממשלה חסר אונים במשך 48 שעות, הוא לא יכול להעביר את שר הביטחון מתפקידו, זו נקודה שכדאי לחזור עליה בחוק-יסוד: הממשלה. לפי חוק-יסוד: הממשלה הקודם, כך לדעתנו צריך להיות, והצענו לשמר את המצב הזה. ראש הממשלה קובע את חלוקת התפקידים בין השרים ללא אישור הכנסת. כך זה בכל החוקות שבדקנו אז, כך הצענו לוועדת החוקה לשמר את המצב במעבר בין חוק-היסוד הקודם לחוק-היסוד החדש.

אריק כרמון

זה נשמר.

יהושע שופמן

לא. נאמר שראש הממשלה יכול לשנות את חלוקת הסמכויות באישור הכנסת. לדעתי, זאת טעות, וזה מגביל את הגמישות של ראש הממשלה בניהול ענייני הממשלה. לדעתי, צריך לחזור לזה ולתקן את המצב.

היו"ר מיכאל איתן

יכול להיות שיש צדק בדבריך.

אופיר פינס-פז

אני לא מתנגד להכניס קביעה לגבי ראש הממשלה בחוק-היסוד, אין לי שום בעיה, אבל השאלה היא לא זו. אם אנחנו רוצים לכתוב את מה שמובן מאליו, כי לפעמים טוב שהמובן מאליו ייכתב, אין לי בעיה. הוא ראשון בין שווים – – –

יחזקאל דרור

הוא יותר מראשון בין שווים.

אופיר פינס-פז

אם הוא היה יותר מראשון בין שווים, היינו נשארים בבחירה הישירה או היינו מתקרבים למשטר נשיאותי.

אליעזר כהן

מה שפרופסור דרור אמר, זה לעשות overruling בזמן אמת.

אופיר פינס-פז

את זה אני לא מקבל. אני מקבל שלראש הממשלה יש מעמד עדיף כראש ממשלה, אבל אני עדיין סבור שהממשלה צריכה להידבר עם הצבא באמצעות שר הביטחון ולא באמצעות overruling של ראש הממשלה.

היו"ר מיכאל איתן

אנחנו לא מחליטים כרגע, אנחנו נכין שני נוסחים. הבעיה היא איך לנסח את שני המצבים האלה: מצב אחד שבו שומרים על מעמדו של שר הביטחון מול הרמטכ"ל במערכת יחסים עצמאית, שראש הממשלה לא יכול לחדור אליה, ומצב שני שבו יש פריווילגיה לראש הממשלה לעשות overruling לשר ביטחון.

זאב סגל

בנוסח הזה, שאני מאמין בו, אפשר בסעיף 3(ב), בלי סיבוך גדול, לכתוב: ראש המטה הכללי נתון למרות הממשלה וראש הממשלה וכפוף לשר הביטחון.

אריק כרמון

באמצעות שר הביטחון.

זאב סגל

לא. ואנחנו כולנו משוכנעים שהמרות עולה על הכפיפות, ובמשפט הקטן הזה ניתן לפתור את הבעיה.

צביה גרוס

אז תצטרך בסעיף 2(ב) להגיד: השר הממונה מטעם הממשלה או מטעם ראש הממשלה?

היו"ר מיכאל איתן

לא, זה יהיה כתוב למעלה, שהצבא נתון למרות הממשלה וראש הממשלה.

זאב סגל

אני אומר שאפשר ללכת גם בגישה מינורית.

היו"ר מיכאל איתן

אם סעיף 3(ב) בא אחרי סעיף 2(ב), זה מחליש. צריך לשים אותו לפני 2(ב).

אריק כרמון

במקום "כפוף" תכתוב "באמצעות".

זאב סגל

גם יכול להיות. סעיף 3(ב) הוא הבעיה של המרות.

אפשר לשים את ראש הממשלה בכל אלה, אבל אם אתה רוצה משהו שהוא רק אופרטיבי ולא לעשות דרמה גדולה, אתה מכניס אותו בסעיף 3(ב), ואתה משיג את מה שאתה רוצה להשיג.

צביה גרוס

הראי של סעיף 3(ב) הוא סעיף 2(ב), כי בסעיף 2(ב) אומרים ש"השר הממונה מטעם הממשלה על הצבא הוא שר הביטחון".

זאב סגל

הוא לא ממונה מטעם ראש הממשלה. הממשלה היא הרשות המבצעת של המדינה. לפי סעיף 1 הוא ממונה מטעם הממשלה, לא מטעם ראש הממשלה. אני צריך את סעיף 3(ב).

את מכירה יותר ממני את הבעיות, אבל קצת מזדמן לי להבין אותן. אני יודע שיש כאן בעיות אמיתיות. בסעיף 2(ב) כתוב, נתון למרות הממשלה וכפוף לה. כולנו אומרים שלא צריך לפרש, כי כל אחד מבין מה זה מרות. אם אני שם אותו למרות ראש הממשלה, ואתם טוענים שלא צריך עודף הסברים, במקרה הזה יהיה ברור שאם ראש הממשלה, בסיטואציה הזאת, ייתן הוראה x ושר הביטחון ייתן הוראה y, הוא יכול לתת.

נקודה שנייה שהתעוררה היא, אם ראש ממשלה יכול לתת הוראות לרמטכ"ל בצורה x או בצורה y. השאלה הזאת היתה שאלה מעניינת, היא לא הגיעה לשום כותרות, תודה לאל, אבל היא היתה שאלה למחשבה.

היו רמטכ"לים שהיו שרי ביטחון, מופז וברק, ושני אלה המומחים, וכדאי לשמוע אותם.

צביה גרוס

אני בטוחה שדעתם, כשהם היו רמטכ"לים, היתה שונה מדעתם כשהם היו שרי ביטחון.

זאב סגל

אנחנו נחשוף את זה.

דלית דרור

אני רוצה להתנגד לנוסח שהוצע כרגע, כי הוא מגדיל את האי-בהירות. אם אנחנו מדברים על שתי גרסאות, גרסה אחת היא שרק הממשלה או הקבינט יכולים לעשות overruling לשר הביטחון, והגרסה השנייה שראש הממשלה יכול לעשות overruling, ודיברנו בהקשר של צורך מיידי בהחלטה שאין סיפק לכנס את הקבינט. לא דובר על זה שראש המטה הכללי יהיה נתון למרות הממשלה וראש הממשלה, כשיכולה להיות סתירה בין עמדת הממשלה לעמדת ראש הממשלה. הגרסה השנייה צריכה להיות במקרים המיוחדים, המצריכים הכרעה מיידית.

היו"ר מיכאל איתן

אני רוצה לסכם מה שעשינו עד עכשיו. בגדול, יש לנו שתי גרסאות לגבי צורת העניין. גרסה אחת היא לשמר את חוק-יסוד: הצבא, וגרסה שנייה, שהוא ייכנס כפרק או כסעיפים בחוק-יסוד: הממשלה.

יחזקאל דרור

יכול להיות שאחרי שידונו עוד פעם באירועים פנימיים יחשבו על חוק-יסוד: ביטחון המדינה, שיכלול גם את נושא העורף.

היו"ר מיכאל איתן

יש לנו כבר אפשרות שלישית.

יחזקאל דרור

ביטחון הפנים, באירועים מסוימים, אי-אפשר להפריד אותו מביטחון החוץ.

היו"ר מיכאל איתן

מייד תצטרך לשכנע אותנו. אבל, בהנחה שתשכנע אותנו שזה ראוי לגרסה, תהיה לנו גם גרסה שלישית, של חוק-יסוד: ביטחון המדינה, ואז ניכנס גם לשב"כ ולמשטרה.

רון גזית

זה מבטיח אריכות ימים לוועדה, זה סיפור ענק.

יחזקאל דרור

דנים בחוקה לדורות. לא הייתי מעלה את זה אלמלא המלה שלך, "לדורות". אם לדורות, זה לחשוב מחדש, לעומק.

היו"ר מיכאל איתן

בדיוק להיפך. דווקא כשאתה מתכוון לדורות, הרזולוציה צריכה להיות פחות מדויקת.

יחזקאל דרור

אני מסכים, אני לא הולך לפירוט, אבל השאלה, מה דורש הסדר בחוק-יסוד: הביטחון.

היו"ר מיכאל איתן

לכן, אנחנו מסתכלים גם בחוקות אחרות. אני לא יודע אם יש חוקות שמפרטות את כל הנושא של ביטחון המדינה, פנים וחוץ.

יחזקאל דרור

בהולנד איחדו את שירותי הביון המיוחדים.

אליעזר כהן

אין בעיות לאומיות מתמשכות כמו שלנו.

היו"ר מיכאל איתן

אנחנו לא יכולים באמצעות החוקה לפתור את הבעיות היומיומיות שלנו. אנחנו יכולים להיות מושפעים מהן, אבל אסור לנו להסתכל כאילו אנחנו הולכים עכשיו לפתור בעיות. אם נעשה את זה, נטבע בבעיות ונחטיא את המטרה.

אליעזר כהן

את זה נשאיר לבג"ץ?

היו"ר מיכאל איתן

לחוק. החוקה היא לא סוף פסוק. החוקה מאפשרת חקיקה, והחקיקה תתייחס לשאר הבעיות.

אני ממשיך בסיכום של מה שעשינו. קבענו את שתי האופציות לגבי המיקום. קבענו שתי אופציות וחצי.

סיגל קוגוט

לגבי הכפיפויות. באחד אין התייחסות לראש הממשלה, ובשני יש התייחסות מפורשת לראש הממשלה, תוך קביעת אמות מידה של דחיפות מיוחדת, כי אחרת זו צריכה להיות החלטת הממשלה.

אריאל בנדור

יש שלושה נושאים שאני רוצה להציע להמשך הדיון. הם קשורים לסעיפים האחרים, אבל עם תוספות. הנושא הראשון קשור לסעיפים 2 ו-3. כפי שנאמר פה בצדק, אי-אפשר לקבוע בחוק-היסוד הכול, ועם זאת, הרבה מאוד דברים, חובה לקבוע, ולא קבעו עד היום. יש אפשרות כזאת, ויש אפשרות אחרת. ולכן אני מציע שבסעיפים 2 ו-3, כשם שיש בסעיפים 4, 5 ו-6, יוסיפו הוראה חוקתית שמחייבת לקבוע פרטים בחוק. כלומר, כאן קובעים את הדברים הבסיסיים ביותר.

היו"ר מיכאל איתן

מה ההוראה?

אריאל בנדור

"פרטים ייקבעו בחוק", כמו שיש בסעיפים אחרים.

סיגל קוגוט

על מה פרטים?

אריאל בנדור

לעניין היישום, לעניין הסדרי הכפיפות, לעניין הסדרי האצילה – כל הבעיות שאילן שיף העלה קודם לכן, שהן בעיות חוקתיות במהות, אבל לא היינו רוצים להציף את החוקה בהסדרים בעניין הזה, ואני לא חושב שחוות-דעת של יועץ משפטי כזה או אחר תפתור את הבעיות.

צביה גרוס

כמו שיש חוק-יסוד: הממשלה וחוק הממשלה?

אריאל בנדור

יש פרטים נוספים ברוב הדברים שהוזכרו כאן שצריך לקבוע אותם בצורה יותר מפורטת. למשל, לגבי נוהלי העבודה, לגבי נושא האצילה – אם ראש הממשלה יכול לאסור את הסמכות.

נושא שני הוא נושא בעל משמעות חוקתית מרחיקה לכת, וזה מטרות הצבא, מבחינת מה יכול לעשות צבא. במדינת ישראל זה דבר לא פשוט, אבל יכולות להיות גישה מצמצמת שאומרת, שהצבא מופקד אך ורק על ביטחון המדינה, במובן של ביטחון חוץ, וגישה מרחיבה. והיום, הפרקטיקה היא פרקטיקה הרבה יותר מרחיבה, וזה נושא להכרעה אידיאולוגית, ערכית. יש לי דעה משלי, אני רק רוצה להעלות את זה על סדר-היום.

היו"ר מיכאל איתן

אני מבקש שתאמר אותה. אם אתה כבר מעלה את הנושא, איך היית מנסח?

אריאל בנדור

הבסיס צריך להיות, שמטרת הצבא היא הגנה על ביטחון המדינה, וכי ניתן להרחיב את סמכויות הצבא בחוק לתכלית ראויה, ובמידה שלא עולה על הנדרש.

היו"ר מיכאל איתן

בשביל מה כל זה?

אילן שיף

היום, בחוק יש המטרה – לשם השגת יעדיה הביטחוניים והלאומיים.

היו"ר מיכאל איתן

יש מישהו שמצדד בכך שיהיה כאן סעיף מטרה?

צביה גרוס

לא כאן.

אריאל בנדור

נקודה שלישית, והיא מתקשרת לסעיף שכאן מנוסח בצורה לגמרי טכנית – חובה לשרת בצבא והגיוס לצבא וכן הלאה: כאשר מדובר בשירות חובה, זה עניין בעל משמעות חוקתית – לצורך אילו מטרות ניתן לגייס אנשים לשירות חובה.

צביה גרוס

יש חוק שירות ביטחון.

אריאל בנדור

יש חוק רגיל, ואני כותב עליו בחוברת שכתב אתי פרופסור קרמניצר, שהוא חוק בלתי חוקתי, שהוא מנוגד לכל מיני דברים אחרים. זו הכרעה חוקתית – חיילים, שמגייסים אותם לשירות חובה, אם זה אך ורק למטרות צבאיות או גם לשירות מוכר, שהוא בכלל מחוץ לצבא, או בתוך הצבא, לדברים שאינם ביטחוניים מובהקים. כאן יש חיוניות בהכרעה חוקתית, וכאן, שוב, לא הייתי קובע הוראה מוחלטת, כמו שבחוקי-היסוד על זכויות האדם אין הוראה מוחלטת. הייתי קובע עיקרון כללי שעל-פיו, שירות חובה בצבא יהיה למטרות ביטחוניות-צבאיות בלבד. ניתן לקבוע אחרת בחוק – לתכלית ראויה ובמידה שאינה עולה על הנדרש, כמו פגיעה בזכויות יסוד אחרות.

היו"ר מיכאל איתן

מה קורה בחוקות אחרות?

דפנה בן-פורת

כמחצית מהחוקות שבדקתי התייחסו לחובת השירות, וקבעו הוראה דומה מאוד לשלנו. באחת או בשתיים מהחוקות כתבו שחובת האזרחים להשתתף בהגנה על המדינה, וזו ההתייחסות היחידה למטרת השירות. למעט זה, ההוראה פשוטה, עם הפניה לפרטים שייקבעו בחוק, לרבות לעניין פטורים.

היו"ר מיכאל איתן

זה גם ראוי שכאשר מדברים על זכויות בחוקה צריכות להיות גם חובות של אזרחים. נטיית לבי היתה כמובן לטפל בזה, אבל לא נעלמה מעינו של איש כאן הבעיה עם הערבים, ואיך אנחנו מתייחסים אליה, וזו אחת הבעיות שמביאה אותנו למקומות אחרים.

דפנה בן-פורת

פעמים רבות חובת השירות בצבא איננה נמצאת בפרק של הממשלה או של הצבא, אלא בפרק על זכויות.

אריק כרמון

שתי הערות בעקבות ההערות של אריאל בנדור. דבר ראשון, הייתי מציע להיזהר מהנושא של מטרות הצבא.

היו"ר מיכאל איתן

זה ירד, אף אחד לא הסכים לזה.

אריק כרמון

אני מציע, כמחשבה לעתיד, לאמץ את מה שאמרת בהתחלה, ולמקם את ההערות שנוגעות לצבא בחוק-יסוד: הממשלה. ואני רוצה להוסיף נימוק המתייחס לנושא שלא עלה כאן: בראשית דבריו, אילן שיף התייחס לפיקוח האזרחי. יש תחום שלם של פיקוח אזרחי, שלא עלה כאן, ואני מציע לרשום זאת לפנינו. זה כל נושא תהליך התקצוב בצבא, התפקיד של הכנסת והביקורת של הכנסת על החלטות הצבא, אני לא מדבר כרגע על שעות-חירום – זה לא קיים, זה לא עולה, אנחנו חיים במציאות בלתי-אפשרית של תכמון הדדי בין משרד הביטחון לבין משרד האוצר – – –

היו"ר מיכאל איתן

מה העיקרון החוקתי שאתה רוצה להכניס?

אריק כרמון

אני מציע לחשוב ולבדוק בפרק שנוגע לכנסת, מה שהיום הוא חוק-יסוד: הכנסת, את הנושא של הפיקוח קצת יותר לעומק.

היו"ר מיכאל איתן

פיקוח תקציבי?

אריק כרמון

את הפיקוח בכלל, ובתוך זה את הפיקוח התקציבי.

היו"ר מיכאל איתן

מעמד הכנסת מול הצבא.

אריק כרמון

כן, בפירוש.

היו"ר מיכאל איתן

אני חבר בוועדה שיזם יובל שטייניץ בעניין הפיקוח הפרלמנטרי על הצבא. יש ועדה שהוא הקים עם כמה חברים. אני מסתכל על זה, והפיקוח בוועדת החוץ והביטחון, כפי שהוא היום, הולך דרך המנגנון שקבע חוק-יסוד: הכנסת ותקנון הכנסת.

אריק כרמון

אני לא נכנס כרגע לקביעה איפה. יש בעיה. אתה יכול להרחיב את חוק יסודות התקציב, למשל.

היו"ר מיכאל איתן

למה אני צריך לעשות פיקוח על הצבא שיהיה שונה מזה שעל המשטרה או על שירותי הבריאות?

אריק כרמון

אין לי תשובה מהשרוול. כרגע המצב בלתי אפשרי, והוא רק הולך ומידרדר.

היו"ר מיכאל איתן

סמכות הפיקוח של הכנסת על הממשלה, סמכות הדיווח של הממשלה לכנסת ולוועדותיה – הכול קבוע בחוק-יסוד: הכנסת כבר היום. השאלה, אם לעשות פרק מיוחד לענייני הצבא. זה נראה לי לא טוב.

אריק כרמון

אני מסב תשומת לב שכרגע יש פגם, וצריך לבדוק את זה.

היו"ר מיכאל איתן

אני מעדיף להתמקד בפרטים ובמקרים הספציפיים כמה שפחות ולנסות וליצור כללים שאפשר להכניס בתוכם את הכול.

יובל שטייניץ כל כך מתלונן שלא נותנים לו מספיק מידע וקשה לפקח, והצבא עושה לו כל מיני תרגילים, ואנחנו יושבים שם בוועדה ונלחמים למען העניין. בסוף אמרתי, באחד הנאומים שלי שם, שאני מבקש שבסוף, כשיפרסמו את כל המסקנות, תכתבו: כמו כן, אנחנו ממליצים שוועדת החוקה, חוק ומשפט תקבל 50% ממידע זה משר המשפטים ומהמערכות שכפופות לו. הבעיה היא בעיה של פיקוח פרלמנטרי, ואתה אומר אותו דבר גם לגבי האוצר והכנת התקציב, המעורבות של הכנסת בתהליכים האלה. זאת אומרת, זו לא בעיה ספציפית בענייני ביטחון, זו בעיה של כל הפיקוח הפרלמנטרי והמקום של הכנסת מול הממשלה.

צביה גרוס

יש לי תשובה לפרופסור בנדור. הזכיר פה אילן שיף את התיקון של פקודת סדרי שלטון ומשפט, שהתקבל בו-זמנית עם התיקון של השירות המוכר. פקודת סדרי שלטון ומשפט, יתקן אותנו פרופסור סגל, אם איני טועה, יש לה איזה מעמד חוקתי, אף שהיא לא חוקה.

אריאל בנדור

ודאי שמבחינה מטריאלית הוא תואם למשפט חוקתי. השאלה, אם את יכולה לפסול את חוק השירות המוכר משום שהוא מנוגד לחוק הזה.

צביה גרוס

לא. מה שאני אומרת, שבו-זמנית עם השירות המוכר עיגנו בפקודת סדרי שלטון ומשפט את ההוראה שצה"ל – – –

אריאל בנדור

גם זה וגם זה, צריך לראות את התאמתו לחוק-יסוד.

היו"ר מיכאל איתן

אריאל בנדור, אני בדעה בדיוק הפוכה משלך, ממה שהשתמע מהדברים שלך. אני חושב שצריך להגדיר במפורש את הסמכות של הצבא ואת החובה של האזרח להתגייס לאו דווקא למשימות ביטחוניות-צבאיות.

אריאל בנדור

היום, למשל, לפי דעתי ולפי דעתו של פרופסור קרמניצר, אנחנו חושבים שהמצב שונה. אולי, אם הנושא יגיע לבית-המשפט, בית-המשפט יקבל את דעתנו. אם הכנסת חושבת אחרת, היא צריכה לקבוע אחרת. היום המצב הוא מעורפל.

אילן שיף

עוד לא דנו בכל הבעייתיות בחוק. דיברנו היום בעיקר על הסמכויות, אבל יש דברים נוספים.

אליעזר כהן

אילן שיף, ראיתי שנתקענו בהתחלת החוק. בדף הבא, בעמ' 8, יש לנו השירות בצבא, בדיוק כמו שהיושב-ראש אמר עכשיו – "מקבלי פטור משירות צבאי יועברו לשירות אזרחי". אני רוצה שתדעו שלא רק ששר הביטחון ממנה את ועדת האלוף עברי לנושא הזה, יש לנו הצעת חוק גדולה בנושא הזה, שעוברת הרבה מאוד מוסדות והרבה מאוד דיונים. חוק השירות האזרחי לאלה שאינם מתגייסים, וזה כולל גם חרדים וגם ערבים. זה שירות אזרחי, לא לאומי.

צביה גרוס

הצעת החוק היא יפה מאוד, והיא לנגד עינינו כל הזמן.

אליעזר כהן

זה מה שאני מעלה על שולחן הוועדה, רבותי. צפו לזה שבשירות הצבאי, בחוקים האלה ובדיון על זה, לא רק ששר הביטחון מינה את ועדת האלוף עברי, אנחנו הולכים להביא לפה עוד סעיף, וזה השירות לאלה שאינם משרתים בצבא.

צביה גרוס

זה לא שייך לחוק-יסוד: הצבא.

אליעזר כהן

נקודה שנייה היא הנח"ל, מטרות השירות הצבאי. כשאנחנו דנים במטרות השירות הצבאי, מה זה הנח"ל – קיים, לא קיים, באיזו מסגרת הוא נכנס?

אני מעיר הערות, שאילן שיף נגע בהן, ויש עוד בעיות שלא דנו בהן. נתקענו ודנו רק בסמכויות ובכפיפויות.

אריאל בנדור

על הדברים הללו הצעתי שתהיה הוראת הסמכה והוראת חיוב לקבוע את כל ההסדרים בחוק, כי אפשר להכניס לחוק-יסוד עשרות סעיפים.

אליעזר כהן

בסעיף 10 כתוב: "אין להקים או לקיים כוח מזוין מחוץ לצבא-הגנה לישראל, אלא על-פי חוק", אני מגלה לכם סוד, המוסד קיים.

סיגל קוגוט

זה שלפעמים אדם עם אקדח, זה אומר שזה כוח מזוין.

היו"ר מיכאל איתן

חברים, זה קשה, אבל אנחנו מוכרחים להתקדם. יש לנו כאן סעיף חובת שירות וגיוס: "החובה לשרת בצבא והגיוס לצבא יהיו כפי שנקבע בחוק או מכוחו". למעלה כתוב: "צבא-הגנה לישראל הוא צבאה של המדינה". אריאל בנדור אומר שאם אלה הדברים היחידים שנשארים בהצעת החוקה שאנחנו מגבשים, הנושא של שירות לאומי או אזרחי איננו מוסדר, ולא יכולים ליצור מצב של כפייה על אנשים, לקחת אנשים לעשות שירותים, כאשר הדבר הבסיסי הזה שולל מהם את הדבר הכי בסיסי שיש לאדם, החופש שלו, הזמן שלו.

צביה גרוס

זה מסודר בחוק, לא בחוקה.

היו"ר מיכאל איתן

לכן, אריאל בנדור אומר שהחוק הזה לא חוקתי. זה יהיה עוד יותר לא חוקתי, כאשר אנחנו נצא עם הצעת חוקה שתדון בכל מיני סוגיות ותדגיש מאוד את זכויות האדם והאזרח מצד אחד, תקפיד כל פעם לציין מתי אפשר לפגוע בהן, וכאן היא תשאיר לקונה, היא לא תתייחס.

צביה גרוס

נדרשת הסכמת המלש"ב שם.

היו"ר מיכאל איתן

נראה לי שבמסמך צריכה להיות אמירה, לא מטרות הצבא, אבל אמירה שלמדינה מותר לקחת אזרח ולהגיד לו: עכשיו תלך לצבא, ואם לא לצבא, תלך להיות מורה בבית-ספר באילת או במטולה או בקריית-שמונה.

צביה גרוס

היום אי-אפשר לחייב, זה רק בהסכמה.

היו"ר מיכאל איתן

אם זה בהסכמה, אולי אנחנו לא צריכים הוראה חוקתית, מספיק הוראה בחוק. השאלה אם אנחנו לא רוצים ליצור כלי שיאפשר לפחות הוראה בחוק שתאפשר חיוב.

צביה גרוס

לא נראה לי שאפשר לעשות את זה בכפייה.

היו"ר מיכאל איתן

נראה לי בתפיסה שזה דבר שלא קשור בהכרח לעניין הצבאי, אלא יותר לקונספט של יחסים בין מדינה לאזרח.

יחזקאל דרור

זכויות וחובות.

היו"ר מיכאל איתן

אזרח צריך גם לתת למדינה, ויש למדינה אפשרות לבוא לאזרח ולהגיד לו: אתה תלך עכשיו לשנתיים.

אריאל בנדור, הייתי בשגרירות צרפת. היה להם חוק שירות חובה, וחלק מהאנשים ביצעו אותו על-ידי כך שהם היו מועמדים בכל מיני שגרירויות, והם ביטלו את זה.

אריאל בנדור

גם אז היתה בעיה בחוקה, שהשירות החלופי הזה צריך לקבוע קורה חוקתית לתכלית לאומית ראויה.

היו"ר מיכאל איתן

מה שאני מבקש זה הצעה לניסוח. איפה זה ייכנס?

אריק כרמון

לדעתי, אתה נכנס פה לתחום אחר לגמרי. אם אתה מדבר על זכויות וחובות, אתה חייב לדבר על זה בקונטקסט של דיון על זכויות, מפני שמייד יעלו שאלת השוויון ושאלות אחרות.

צביה גרוס

ערבים.

אריק כרמון

בוודאי. אני מציע להניח לזה. תחזור לזה אחרי שנגיע לנושא של זכויות.

היו"ר מיכאל איתן

קיבלתי. אנחנו משאירים את הדיון בחובה לשרת בצבא והגיוס לצבא, שיהיו כפי שנקבע בחוק או מכוחו.

דלית דרור

מה שאנחנו משאירים זה את השירות הלאומי?

סיגל קוגוט

יהושע שופמן סבר שצריך למחוק את הסעיף הזה.

יהושע שופמן

הוא לא מזיק, אבל הוא גם לא מוסיף, אלא כעניין סמלי, שיהיו כמה מלים על הגיוס לצבא.

אריאל בנדור

ודאי שהוא מוסיף. אלמלא הסעיף הזה, אפשר לקבוע לכאורה חובת שירות בצבא, לא בחוק.

יהושע שופמן

חס וחלילה. לפי עיקרון החוקיות, אי-אפשר בלי חוק לחייב אדם.

אריאל בנדור

כפייה בחוק, זה סוג כפייה מסוים.

יהושע שופמן

דבר שני. לפי חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, אי-אפשר לגייס אדם, לשלול את חירותו, אלא בחוק. הסעיף הזה ודאי לא מקור הסמכות, והוא לא קובע שזה חייב להיות בחוק. יכול להיות שיש מקום לסמן היום, במיוחד אם יש פרק נפרד על הצבא. זה ודאי לא מזיק לקבוע במפורש שיש חובת גיוס, והפרטים יהיו בחוק.

אגב, מאוד יכול להיות שבית-המשפט יראה את המלים "פרטים ייקבעו בחוק" כפסקת הגבלה שיפוטית, כמו שהוא עשה בפסק-דין אחר, וייכנס לגופו של ההסדר, ויקבע אם הוא מידתי או לא. ככל שמדובר בחוק חדש, חוק שהתקבל אחרי 1992, ממילא יש ביקורת שיפוטית לפי חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, מפני שמדובר בהגבלה של החירות.

כך או אחרת, אם ישמיטו את הסעיף, זה לא אומר שאין גיוס לצבא. מצד שני, זה לא אומר שאפשר לגייס לצבא שלא לפי חוק. ולכן, נורמטיבית, אפשר להסתדר בלי.

אריק כרמון

תחזור לזה יותר מאוחר.

סיגל קוגוט

בגרסה, שזה יהיה בחוק-יסוד: הממשלה, לא נשאיר את זה. רק בגרסה שזה יהיה פרק נפרד.

יצחק קליין

דבר ראשון, אני מתרשם שהטרמינולוגיה של כפיפות ומרות מעמעמת את מה שצריך להיות ברור – ההבדל בין פיקוד לקביעת מדיניות. מה שאנחנו דנים בו עד עכשיו זו השאלה למי יש סמכות פיקוד לעומת סמכות לקבוע מדיניות.

יחזקאל דרור

היום זו הבחנה שלא מקובלת כל כך. החלטה בודדת ללחוץ על כפתור היא גם מדיניות וגם פיקוד.

היו"ר מיכאל איתן

איך הגענו לזה עכשיו?

יצחק קליין

הדברים שאנחנו מדברים עליהם עד עכשיו, לגבי סמכות שר הביטחון וראש הממשלה, הבור וכן הלאה, מתייחסים לקביעת מסגרת מדיניות שבה ראש הממשלה פועל, לעומת סמכות הפיקוד שלו בעת מעשה.

היו"ר מיכאל איתן

למה הגענו לזה? עכשיו אנחנו מדברים על הוראות ופקודות בצבא. על איזה נושא אתה מדבר?

יצחק קליין

היות שהתחלנו להעלות נושאים לסדר-היום, רציתי להציע שני נושאים לדון בהם. האחד, סמכויות פיקוד של דרג מדיני – –

היו"ר מיכאל איתן

חברים, למה אני צריך להיכנס לזה עכשיו?

יצחק קליין

– – נושא שני שאני רוצה להציע, ואני רוצה לחזק את דבריו של פרופסור כרמון: אם יש ממשלה שרוצה להוציא את העם למלחמה, מה נגיד על זה?

היו"ר מיכאל איתן

מייד נגיע לזה. אני מבקש שנחזור לסעיף 5, הוראות ופקודות בצבא. כתוב: "הסמכות להוציא הוראות ופקודות המחייבות בצבא תיקבע בחוק או מכוחו".

אילן שיף

זה לא חייב להיות חוקתי.

היו"ר מיכאל איתן

חוק השיפוט הצבאי כולו, מנין שואב את כוחו?

אילן שיף

חוק השיפוט הצבאי שואב את כוחו מכוח זה שהוא חוק. אם אתה שואל על פקודות הצבא, מנין הן שואבות את כוחן – מפקודת מטכ"ל או הוראות פיקוד. לזה צריך את זה.

היו"ר מיכאל איתן

חוק השיפוט הצבאי הוא לא דבר פשוט בהיקפים, ביכולות, בענישה, בהתייחסות לאדם שהוא מושא החוק הזה. אתה נותן אוטונומיה, ואתה נותן דברים שהם חריגים מאוד מאוד.

אריאל בנדור

זה דיון על חוק השיפוט הצבאי.

היו"ר מיכאל איתן

האזרח יבוא ויגיד: מנין אתם לוקחים את הסמכות לעשות לי דבר כזה?

אילן שיף

כי הכנסת החליטה.

היו"ר מיכאל איתן

הכנסת לא מספיקה בשביל דברים כאלה.

אילן שיף

זה לפני 1992.

היו"ר מיכאל איתן

עזוב, אנחנו מדברים על חוקה. השאלה, אם מקור הסמכות ללכת אחר כך, וברגע מסוים אפילו להוציא אותי להורג, נתונה בחוק רגיל. בחוק אין סמכות להוציא אדם להורג, אולי חוץ מאשר בעבירת בגידה. אז אתם אומרים לי שזה מכוח חוק השיפוט הצבאי.

סיגל קוגוט

זה לא פה, אלא בדיון בזכויות במשפט ומה זה עונשים ואילו עונשים אפשר להטיל במדינה. פה מדובר על הוראות ופקודות המחייבות בצבא, לא חוק השיפוט הצבאי.

אריאל בנדור

גם סעיף 4, גם סעיף 5, גם סעיף 6, לכאורה, במבט שטחי לא אומרים שום דבר, אבל יש להם משמעות חוקתית עקרונית ראשית, משום שהם קובעים חובה לקבוע הסדרים בעניינים הללו, והעיקר, משום שהם קובעים – אלמלא זה אפשר אולי, ואני לא בטוח שתמיד אפשר מכוח חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו – חובת חוקיות בדברים האלה. אלמלא היה סעיף מהסוג הזה, בהחלט ניתן היה להעלות על הדעת, מאחר שצבא צריך לפעול לפי פקודות, שהכנסת לא היתה מתייחסת לעניין בכלל, ומכוח כל מיני נהלים פנימיים בצבא, מכוח תקנות, מכוח איזו הוראת הסמכה מאוד מאוד כללית שתהיה בחוק, עניינים שהם מאוד בסיסיים היו מוסדרים.

מה שהסעיפים הללו אומרים, שזה עניין, שהכנסת, לא בחוק-יסוד, אלא בחוק רגיל, צריכה להזדקק לו. אני הייתי מעדיף את הניסוח שיש בחוקי-יסוד, לא כפי שנקבע בחוק או מכוחו, אלא כפי שנקבע בחוק או לפי חוק מכוח הסמכה מפורשת בו, שזה מדגיש את החשיבות שהכנסת, כרשות המחוקקת, לא כרשות המכוננת, צריכה להתייחס לעניין. היא לא יכולה להשאיר את זה לאלתור או להחלטות אדמיניסטרטיביות בצבא או במסגרת משרד הביטחון.

כאמור, הנוסח העדיף, לדעתי, כפי שנקבע בחוק, או לפי חוק מכוח הסמכה מפורשת בו, אבל המינימום, לפחות להשאיר את הניסוח הזה, שקובע תנאי של חוקיות בדברים שיש להם משמעות עקרונית ומעשית עצומה.

היו"ר מיכאל איתן

מה הניסוח שאתה מציע?

אריאל בנדור

"הסמכות להוציא הוראות ופקודות המחייבות בצבא תיקבע בחוק או לפי חוק מכוח הסמכה מפורשת בו". אותו דבר לגבי סעיף 4 – "החובה לשרת בצבא והגיוס לצבא יהיו כפי שנקבע בחוק או לפי חוק מכוח הסמכה מפורשת בו".

צביה גרוס

לפי חוק, זה גם תקנות. אתה רוצה לרדת מתחת לחקיקה ראשית?

סיגל קוגוט

צביה גרוס, מה זה מכוחו?

אריאל בנדור

"מכוחו", זה הרבה יותר גרוע מתקנות.

צביה גרוס

לא תקנות.

אריאל בנדור

זה לא כולל את ההסמכה המפורשת שיש איזו פסיקה שמסבירה מה זה, והחוק צריך לקבוע את העקרונות, הוא לא יכול לתת הכול לתקנות. הוא צריך לקבוע את הדברים הבסיסיים, ואחר כך את הפרטים להשאיר לתקנות.

יש יוריספרודנציה עצומה על הפרשנות של חוקי היסוד על זכויות האדם, ולכן אפשר להיעזר בה, כי אז יש נוסחאות שאין להן פירוש, הן לא ברורות. דווקא לקחת נוסחאות שכבר ברורות, משום שבית-המשפט בעשרות פסקי-דין פירש אותם, זה יכול להועיל. גם לא בריא שבחוקה תהיה לכל סעיף נוסחה אחרת.

סיגל קוגוט

אני עושה את זה בכל הסעיפים, אני אעשה את זה גם פה.

אריאל בנדור

הנוסחה במקום "מכוחו" – תהיה "לפי חוק מכוח הסמכה מפורשת", זאת נוסחה מקובלת בחוקי-יסוד אחרים, יש לה גם פרשנות, והמשפטנים יודעים בדיוק למה הכוונה.

חני כספי

רציתי הערה קטנה לגבי "הסמכות להוציא הוראות ופקודות המחייבות בצבא תיקבע בחוק או מכוחו" להסביר, שאכן, כפי שאמר פרופסור בנדור, זה אומנם נראה בנאלי, כמו "הלחם הוא מזונו של האדם", אבל זה לא מדויק. מאחר שכתוב בחוק-היסוד שהדרג הפיקודי בצבא הוא ראש המטה הכללי, לכאורה, אם לא היה הסעיף הזה או החוק, היה מתקשה לקבוע דריסת רגל, לקבוע הוראות מחייבות בצבא, שאינן של הרמטכ"ל. בכל אופן, חוק השיפוט הצבאי היום נותן סמכות להוראות הפיקוד העליון, שהן באישור שר הביטחון, והוא נותן דריסת רגל לשר הביטחון בפקודות המחייבות בצבא. לכן, הסעיף הזה הוא חשוב וחיוני.

צביה גרוס

הוא רק ביקש שנוסיף הסמכה מפורשת, בסדר.

חני כספי

לא לזה התכוונתי. התכוונתי לומר שההוראות המחייבות בצבא, כאשר חוק-היסוד קובע שהדרג הפיקודי העליון בצבא הוא הרמטכ"ל, היו, לכאורה, צריכות להיות של הרמטכ"ל. חוק השיפוט הצבאי, שהוא מכוח חוק-היסוד, כבר היום קובע, למשל, דריסת רגל לשר הביטחון בהוראות מחייבות בצבא, ואנחנו צריכים את זה, ונכון שזה כך. לכן, הסעיף הזה חייב להישאר בניסוח החדש המוצע.

אילן שיף

עוד הערה על החוק, שנשמטה לנו, והיא יכולה להיות הנושא מספר אחת, איך אנחנו רוצים לראות את צה"ל. סעיף 1 מדבר על זה ש"צבא-הגנה לישראל הוא צבאה של המדינה", ותו לא. ארגון רגיל. בסעיף הזה, בניסוח קצת שונה, יכולה להיווצר גם קונספציה שונה. האם אנחנו רוצים לראות את צה"ל כצבא העם? נכון שזה כבר נשמע ארכאי, ונכון שתלי-תלים של מאמרים נכתבו על זה, ונכון שהיום זה הולך לכיוון שצה"ל פחות ופחות הוא צבא העם, אבל אם אנחנו רוצים להחזיר עטרה ליושנה – – –

היו"ר מיכאל איתן

מה זה עטרה ליושנה? דיקטטורה של הפרולטריון?

אילן שיף

לא. מה ששאלתי זו שאלה חשובה מאוד.

דלית דרור

יה�